检察建议近年来经过不断的发展完善，其内涵愈加丰富。2012年修改的民事诉讼法和2014年修改的行政诉讼法在审判监督程序中增加规定了检察建议，正式在国家立法层面将检察建议确立为检察机关履行诉讼监督职责的一种方式。2018年修订通过的《人民检察院组织法》将检察建议确立为人民检察院行使法律监督职权的方式之一。2019年公布实施的《人民检察院检察建议工作规定》将检察建议具体划分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议，第一次提出社会治理检察建议。这个对检察机关如何参与社会治理意义重大。

人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，应当积极采取制发社会治理检察建议等措施，充分发挥法律监督职能作用，为推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理贡献检察智慧和检察力量。那我们讲，行政检察作为“四大检察”之一，具有“一手托两家”功能，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政，理应在参与社会治理方面发挥积极的作用，而且相较其他三大检察要更加突出。

我在工作和学习中了解到，近年来检察机关社会治理检察建议还存在不少这样那样的问题，梳理的不一定全面准确，也许是我们西藏独有的。第一，是制发不规范，比如，有的送检察长前，没有送法律政策研究部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核，或者无法履行审核程序。以西藏基层检察院为例，由于编制、员额所限，法律政策研究部门机构“多合一”，负责法律政策研究工作的检察官身兼数职，没有承担该项审核任务的精力。第二，是滥发多发情况突出，由于业绩考核现实需要，考核指标设置也不尽科学，有的以制发检察建议数量为主，忽视检察建议的质量、效果考核。比如，有的检察人员片面追求制发检察建议数量，滥用《人民检察院检察建议工作规定》第11条“其他需要提出检察建议的情形”兜底性规定，不恰当的比喻，就像刑法上的寻衅滋事罪，什么都往里装，什么都往上套，对监督事项问题没有全面权衡，对一些可发可不发、或者非普遍性、苗头性、倾向性的个案也制发社会治理检察建议，直接影响检察建议的严肃性和实效性。第三，是监督效果不理想，检察机关法律监督本身就是一种程序性权力，体现在检察建议上，就是落实机制缺乏刚性约束，被建议单位落实建议与否所承担的责任区别不大，由此很难引起被建议单位负责人的重视，导致被建议事项久拖不决。

这些问题产生的原因是多方面的，我理解，与再审检察建议、纠正违法检察建议等相比，社会治理检察建议还有两点需要重点把握：第一，社会治理检察建议针对的问题必须具有普遍性。根据司法权与行政权分立原则，检察机关法律监督应当遵循谦抑原则，尊重行政机关对行政事务的首次判断权，不能超过必要限度，更不能代替行政机关作出行为。同时，行政复议、行政诉讼等制度设计，已为个别问题解决提供了法律渠道。检察机关如果对个别问题进行监督，则有替行政机关作出行政行为之嫌。第二，社会治理检察建议制发必须具有补充性。“根据我国的整体法律监督体制，对违法行政行为的监督主体包括人大、监察机关、审计机关、行为机关的上级行政机关，检察机关以及公民、法人和其他组织等。”补充性，即只有在人大监督、行政监督、审计监督、统计监督等缺位的情况下，检察机关介入监督才具合理性，方可制发社会治理检察建议予以督促纠正。如果其他监督主体已经介入监督，这种情况下制发检察建议，不仅会引起其他监督主体的反感，而且会影响或者干扰监督工作正常开展。再如，有的事项问题需要专业判断、精准把握、全面权衡，检察机关法律监督不一定比其他监督的效果更好，换个说法是，我们手伸得太长，不是帮助解决问题，而是添乱。

基于上述认识和存在问题，我想主要从四个方面来谈怎样提升社会治理检察建议质效：第一，社会治理检察建议制发统一归口行政检察部门。为提升检察建议的精准性和有效性，对于同一单位和部门存在需要改进工作、完善治理情形的，应实行线索集中管理，由相关部门统一制发社会治理检察建议。中央28号文件提出要“全面深化行政检察监督”，“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。在实践中，行政检察部门负有行政违法行为监督的职责，在与行政机关沟通、交往中具有专业优势和丰富的工作经验，将制发社会治理检察建议归口行政检察部门具有可行性。具体而言，刑事检察、民事检察、公益诉讼检察部门将在履职中发现的社会治理类案件线索，统一移送本院行政检察部门，由行政检察部门对同一类问题进行梳理分析，切实找准问题症结，精准制发检察建议。落实一个窗口对外，有利于做好检察建议正式发出前的征求意见以及后续督促落实工作，确保社会治理检察建议真正发挥实效。行政检察部门通过制发社会治理检察建议的方式积极开展行政违法行为监督，我更倾向于增加一种检察建议类型，单独设置行政违法行为监督检察建议，也有利于促进被建议单位从被动接受到主动接受观念转变，真正助推法治政府建设。第二，要从严掌握社会治理检察建议适用的范围。社会治理检察建议作为检察机关参与社会治理的一种重要方式，不得逾越法律监督的权力边界。社会治理检察建议原则上限定在《人民检察院检察建议工作规定的》第11条列举的五种情形之内，慎用“其他需要提出检察建议的情形”兜底性规定。检察机关要充分尊重其他监督主体行使法定监督职责，对其他主体已经介入进行监督的事项问题，不应再制发检察建议；对其他监督主体监督不力、效果不明显的，为实现监督效果，在秉持双赢多赢共赢理念的基础上，可以制发检察建议。第三，要建立相关协作配合机制。最高检多次强调，“检察监督不是零和博弈，监督与被监督目标一致，都是践行以人民为中心，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”一方面，行政检察部门要牢固树立双赢多赢共赢理念，以开展行政诉讼监督工作为契机，与行政机关形成良性、互动、积极的工作关系，增强行政机关接纳检察建议的积极性，共同推进法治政府建设。另一方面，要探索与纪委监委、政法委、人大常委会、司法行政等单位部门建立协作配合机制，形成监督合力，共同促进社会治理检察建议落实到位，如我们已经与司法机关建立《关于贯通行政检察监督与行政执法监督合力促进依法行政的意见（试行）》，规定“对检察建议的反馈和采纳情况纳入法治西藏建设考核指标”，弥补检察建议的先天刚性不足，促进社会治理检察建议落地落实。第四，以履职方式现代化增强服务大局实效。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。检察机关服务保障高质量发展，必须顺应大势、改进方式，主动作为、能动司法，以融入式、协作式、开放式检察履职，为中国式现代化建设提供更强助力、更优服务。融入式履职。检察工作是党和国家工作的有机组成部分，当今中国面临的“两个大局”（实现中华民族伟大复兴的战屡全局和世界百年未有之大变局），我们只有胸怀“两个大局”、心怀“国之大者”，主动融入大局、能动服务大局，才能紧跟发展步伐、彰显检察价值。要自觉把检察工作放到中国式现代化建设大局中谋划和推进，放在“四件大事”“四个确保”中把握和考量，始终紧盯、跟进、融入，主动适应发展要求，积极对接司法需求，立足职能选准抓手，及时调整工作重心，完善服务保障措施，以融入式能动履职助力高质量发展。比如，优化营商环境是检察机关的政治责任、法治责任，也是检察机关服务经济社会发展的重要途径。结合司法办案，深入剖析企业发案原因和规律，通过普法讲座、以案释法、警示教育等方式帮助和促进民营企业强化依法经营意识、提高经营管理的法治化水平。充分发挥法律监督职能，依法帮助企业挽回和减少经济损失。充分运用检察建议，对办案中发现的企业经营管理风险、漏洞，予以堵漏建制，帮助企业有效规范市场行为，防范化解经营风险。协作式履职。检察监督的更大价值在于通过主动履职推动各方协作配合、同向发力，在双赢多赢共赢中实现效果最大化。要与其他执法司法机关加强协作，共建良性互动的法治共同体。要与相关责任主体协作，共建综合司法保护体系。比如，对于未成年人保护，家庭、学校、社会、网络、政府、司法都是责任主体，检察机关要发挥参与未成年人案件诉讼全过程的特殊优势，牵头建立联动机制，携手各方、凝聚合力，共同构建未成年人保护大格局，协力营造未成年人安全健康成长良好环境。

开放式履职。要有开放心态，自觉接受监督，主动接受检验，敢于接受评判，善于借智借力，在公开透明、良性互动、监督制约中践行全过程人民民主，展现新时代检察形象。要深化检察听证，在“聚光灯”下“开门办案”，让人大代表、政协委员、特约检察官助理等社会各界人士广泛参与办案活动，让当事人在看得见、听得懂、感受得到的程序中解开“法结、心结、情结”，倒逼检察人员增强群众工作能力、提高依法规范办案水平，确保公平正义经得起围观质疑、经得起历史检验。