【来源】中国法律评论（2018年6月12日）

 

【摘要】

　　中国的检察机关作为法律监督机关，既具有司法机关的性质，又具有行政机关的性质，检察权既具有司法的属性，又具有行政的属性。这是中国检察机关区别于西方国家检察机关的最大的不同。 

　　在笔者看来，捕诉合一究竟是否可行，需要论证两个问题：一是捕诉合一究竟有何超越于捕诉分离的功利性价值；二是捕诉合一如何获得法理上的正当性基础。 

 

【目录】

　　（一）中国的司法审查制度：检察院行使批捕权的合理性 

　　（二）捕诉合一之可行性论证 

　

【正文】　 

　　随着司法体制（包括检察体制）改革的不断向纵深推进，围绕改革的方向及制度设计在法律界产生了诸多争议。有争议或许是好事，它可以帮助我们厘清对一些问题的认识，从而在争议中找到最大共识，并推动改革朝着尽可能正确的方向发展。 

　　近来，围绕应当实行捕诉分离还是捕诉合一，学界及实务界就发生了一场争议。 

　　捕诉分离是我国既有的一惯的实践，但是也许这一制度的实践效果并不尽人意，于是有了捕诉合一的动议。然而，对于捕诉合一，也有很多质疑的声音。审查批捕和审查起诉究竟应当分离还是合一，这不只是检察机关的内设机构、职权配置之争，更关乎检察制度的发展和法治正义的实现，需要加以认真思考和抉择。 

　　  

　　中国的司法审查制度：检察院行使批捕权的合理性 

　　历史法学派萨维尼认为，法律是民族精神的体现，是土生土长和自然地发展的。一个民族的法律制度，像艺术和音乐一样，都是他们的文化的自然体现，不能从外部强加给他们。法律不能通过正式理性的立法手段来创建，不是由立法者的专断意志来推动。 

　　萨维尼的观点实际上是说，作为一种文化现象，法律是内生的，而非植入的，是演进的，而非建构的。虽然这一观点可能并非绝对，但它在某种程度上揭示了一个事实：虽然法律的价值和理念可以彼此借鉴，但是由法的价值和理念所外化的制度和规范则是地方性的、多样性的。 

　　由于政治、经济、历史、文化传统等等的不同，中国走上了一条完全不同于西方国家的法治发展道路，并形成了迥异于西方的刑事诉讼中的司法审查制度。 

　　由此，很多人以西方国家的司法审查制度为尺度，来检验、评价中国的相关制度，并对中国的制度提出一些批评意见。 

　　其中一种意见是：由作为控方的检察机关行使批捕权，不符合“普世”标准，应当由中立的第三方——法院，来行使审查批捕权。这一观点是否正确，需要论证。 

　　客观而言，西方国家在长期的法治实践中，建立了比较成熟的司法审查制度。虽然各国的制度设计从框架到细节存在很多差异，但是也呈现出很多共同之处： 

　　一是审查逮捕（羁押）是一种独立的审前程序，与审查和提起公诉存在明显的分野； 

　　二是司法审查权一般都交由预审法官（或其他审前法官）来行使，极少由检察官行使； 

　　三是在司法审查之外，大多赋予（司法）警察及检察官在侦查活动中很多便宜行事的权力，不过这种权力要受到严格的实体、程序以及时间条件的约束； 

　　四是较长时期的羁押待审只是作为一种非常措施而使用，而并非一种常态，更经常使用的是保释的方法。 

　　总之，西方国家刑事诉讼中的司法审查制度体现了对审前追诉行为较为严格的司法控制。但是，须注意的是，西方国家的司法审查模式是与其司法体制相适应的，是以其独特的法律文化传统为支撑的。 

　　在英美法系国家，检察机关在性质上属于政府的一个职能部门或者政府部门的下设单位，检察官是政府的公设律师。在刑事诉讼中，检察官和警察一起，充当“一方当事人”的角色，检察活动的目的只是追诉犯罪。 

　　在这一职业目的下，不可能要求检察官通过行使逮捕决定权监督侦查机关的行为。所以，在该体制下，对逮捕的司法审查权只能赋予法官。 

　　大陆法系国家实行“检警一体”制度，警察接受检察官的领导或者是检察官的附属官员。在该种模式下，检察官在刑事诉讼中对警察具有较强的控制能力，两者的关系也因此而变得较为密切。这种密切关系导致检警之间合作大于监督，使检察官对警察的监督力度受到削弱。 

　　因此，为了防止警察在侦查中的不当行为，也为了防止检察官对警察监督不力甚至自身采取不当侦查行为，有必要建立司法审查机制，授权预审法官对逮捕等一些强制性侦查行为进行审查，以保证侦查的合法性、正当性。 

　　但是，中国建立了一套完全不同于西方的检察体制。 

　　依中国《宪法》规定，检察机关被定位为国家的法律监督机关。因此，关于检察机关的性质、检察权的性质，都应紧紧围绕“法律监督”这一概念来解读。法律监督，从目的、本质、内容上来理解，就是监督其他国家机关严格执行国家法律，保障国家法律的统一、正确实施。 

　　但是，从权力行使和实现的方式上看，法律监督应包括两种实现途径和方式： 

　　一是司法性监督，即监督者通过法律判断、作出裁判（决定）的方式来监督其他国家机关正确履行职责，如对侦查机关采取的逮捕等强制措施的司法审查。由于此种监督权具有判断性、终局性的特征，故应属一种司法性权力。 

　　二是行政性监督，即监督者不是直接由自己作出裁判（决定），而是提请专门的司法机关（具体指法院）进行审查，作出裁判，以监督其他国家机关正确履行职责，如提起公诉或抗诉等。由于此种监督权具有代表国家而行使的主动性、非终局性的特征，故应属一种行政性权力。 

　　因此，中国的检察机关作为法律监督机关，既具有司法机关的性质，又具有行政机关的性质，检察权既具有司法的属性，又具有行政的属性。这是中国检察机关区别于西方国家检察机关的最大的不同。 

　　我们知道，从时间维度看，刑事诉讼程序可以划分为两个阶段的程序：一是审前程序，二是审判程序。 

　　这两种程序既有前后相继、一体贯通的性质，也有着明显的阶段性区分，因此两种程序有着明显不同的构造。最大的不同在于，两种程序的主导性权力不同。 

　　在西方国家，一般是由预审法官（或其他审前法官）主导审前程序，处理和裁决侦查、起诉中的程序性问题；由审判法官主导庭审程序，处理和裁决案件的实体问题。 

　　但是，与西方国家的司法体制设计不同，中国的司法权是由检察机关和法院分享的，当然核心司法权（对刑事案件的定罪量刑）依然归属于法院，但是审前程序中的司法权却被赋予了检察机关。也就是说，在中国的刑事诉讼程序中，制度上是由检察机关主导审前程序，由法院主导审判程序。 

　　在审前程序中，检察机关既可以对侦查机关的侦查行为进行监督和控制，以保证侦查行为的合法性、正当性，又可以对侦查机关提出的逮捕犯罪嫌疑人的申请进行司法审查，以保证逮捕措施的正确使用，保障嫌疑人的合法权益。正是基于检察机关在审前程序中的司法属性，法律将审查批捕权赋予了检察机关。 

　　一个问题是，由检察机关主导审前程序、行使审查批捕权，是唯一可行的选择吗？为什么不能像西方国家一样，将对侦查行为的司法控制（包括审查批捕权）交予法院行使？ 

　　这也涉及中西司法体制的不同。在西方国家，法院体系是多元的，即根据功能和性质的不同，设有多种法院体系，既有普通法院，又有行政法院、宪法法院等；在普通法院中，既有行使实体审判权的法院，又有专门审理和解决程序问题的预审法院（或称治安法院、侦查法院等）。 

　　不同法院体系是相互独立、互不隶属的。因此，西方国家一般都将对刑事强制措施的司法审查权赋予预审法院（或治安法院、侦查法院），而将案件的实体审判权赋予其他普通法院，且法律规定，参与过预审程序的法官不得再参与案件的实体审判。 

　　但是在中国，只有一个统一的法院体系，如果将司法审查权赋予法院，会带来很多消极后果： 

　　一是容易导致法官或者法院的审前预断，影响法官（法院）必须坚持的客观中立原则，并进而影响法院判决的公正性。这一问题更由于我国法院特殊的组织原则而变得具有现实性。与外国法院的组织和审判原则不同的是，我国实行的是法院依法独立行使审判权，而不是法官独立行使审判权。法官往往听命于庭长、院长，甚至还要服从审判委员会的决定（尤其在司法改革前）。 

　　在这种情况下，如果由法院行使批准逮捕权，不可避免地会对该案以后的审判带来不利影响，即因为审查逮捕产生的审前预断影响以后的审判。如此，法官在刑事审判中必须坚持的客观中立原则就受到影响，犯罪嫌疑人（被告人）的合法权益也难以得到保障。 

　　二是由法院审查批准逮捕，会造成法律规定的逮捕条件的虚无，即法官以判决条件代替逮捕条件，导致逮捕条件与判决有罪的条件合而为一。 

　　三是由法院行使批准逮捕权，会导致冤错案件，并造成赔偿程序的虚无。在法院对犯罪嫌疑人批准逮捕后，在审判阶段，即使有证据表明，被告人应属无罪，法院为规避错误逮捕的责任，也不敢作出无罪判决，而是判决被告有罪，从而形成冤错案件，侵害被告人的权利。这是法院行使批捕权可能造成的最大不利后果。 

　　还有一个问题是，由检察机关行使审查批捕权，同时作为刑事案件的控方又行使公诉权，如何保证检察机关在行使批捕权时作为一个司法者的中立性？其中会不会存在角色冲突？ 

　　表面看来，检察机关既作为行使司法审查权的裁判者，又作为行使公诉权的控方，两种角色似乎存在冲突，但是实质上，这种角色冲突并没有想象的那样大。 

　　不能把刑事诉讼中作为控方的检察官完全等同于刑事审判中的原告或一方当事人，因为作为控方的检察官并不像刑事自诉案件中的原告那样从诉讼结果中获得直接的利益，至多从胜诉中获得一种间接性职业利益（考核评优、嘉奖、职务晋升等）。 

　　因此检察官并无强烈动机去追求对被告进行定罪判刑乃至从重处罚（这并不能为其带来直接的利益）。在各国的检察制度中，检察官都被定位为国家利益、公共利益的代表者，在履行职责的过程中，负有客观公正的义务。这不仅是各国国内法对检察官的要求，也是联合国《关于检察官作用的准则》的要求。 

　　另外，在世界大多数国家，检察官的职业养成机制、职业待遇、伦理规则等，都几乎或完全等同于法官，因此如果我们对法官的客观公正性抱有信心，就没有理由怀疑检察官的客观公正性。中国的情况应该尤其如此。 

　　因为，中国的检察机关在国家体制中具有独立的宪法地位，其可以独立行使检察权，不受行政机关及社会团体、个人的干涉，中国检察机关拥有的这种制度条件和环境与中国的法院体系几乎是等同的，也是西方国家的检察机关所不具备的。 

　　正在推进的司法改革不断改善着检察权运行的制度环境，有助于加强检察权行使的独立性。因此，我们有理由相信，检察官作为刑事诉讼中控方的角色并不足以损害其作为司法审查中的裁判者的中立性。 

　　  

　　捕诉合一之可行性论证 

　　自《宪法》和《刑事诉讼法》赋予检察机关以审查批准逮捕的权力以来，除个别时期、个别地方或针对个别类型的案件试行过捕诉合一外，检察机关内部基本都是实行捕诉分离。依据理论的逻辑，捕诉分离被认为更符合司法规律和检察权运行规律，有利于确保审查批捕的质量、有利于强化对侦查活动的监督、有利于内部监督、有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益、有利于检察官专业素质的养成和提高。 

　　但是司法实践中，捕诉分离的效果似乎并不尽人意，既没有取得预期的效益，且导致了有限司法资源的重复投入，影响了办案效率和质量，于是实践中才有了捕诉合一的动议。 

　　然而，捕诉合一也面临来自学界及实务界的诸多质疑。究竟应当实行捕诉分离还是捕诉合一，亟需认真加以研究和论证，作出合理的抉择。 

　　从理论上说，批捕权和公诉权是两种性质完全不同的权力，批捕程序和审查、提起公诉的程序也应该是完全不同的，但这是否意味着行使这两种权力的主体也应该完全不同，仍然值得研究。 

　　为此应该深入比较研究捕诉分离与捕诉合一各自的利与弊。如果能够论证捕诉分离弊大于利、捕诉合一利大于弊，则捕诉合一就是可行的。当然这样的论证并不容易，因为利与弊的标准并不清晰，不过我们还是可以做一下大致的比较。 

　　首先，捕诉分离究竟有何利弊？ 

　　在本来意义上，批捕权是一种独立的司法性权力，批捕程序也是一种独立的审前程序，因此实行捕诉分离是符合理论逻辑的，其正面意义无需论证。但是，符合理论逻辑并不意味着事情就会尽善尽美。 

　　据来自检察一线办案人员的反映，实践中捕诉分离的运作还是存在一些问题的： 

　　一是批捕检察官只关注把握批捕的法定条件，保证批捕不会出现错误就行，一般不会去全面研究和把握案件的整体事实、证据问题。 

　　比如，犯罪嫌疑人涉嫌触犯多个罪名，批捕检察官只要查明其中一个犯罪的证据已然确凿和充足，足以成立犯罪并符合逮捕条件，批捕就不会错，对于其余犯罪就不会给予更多关注了。但是到了审查起诉阶段，所有犯罪必须都达到事实清楚、证据确实充分的程度，才能诉出去。 

　　此时，如果公诉检察官经过多日的阅卷、提讯，发现案件的事实、证据存在问题，再行退查，时间已然过去了十天、半月乃至更长时间，侦查人员的工作重心和注意力可能又转移到别的案件上去了，所需证据很难补充到位，此时公诉检察官只能将就起诉，从而影响了案件质量。 

　　二是批捕检察官在行使批捕权的同时，法律上还负有侦查监督职责，即对侦查行为的合法性以及侦查质量有监督的责任。但是由于批捕检察官一般只关注批捕的正确性和质量，对于软性的侦查监督任务并不太关心。 

　　即使有监督的积极性，由于批捕检察官缺乏公诉检察官那样的庭审视角和经验，对于侦查取证行为的非法性可能并不能给予及时、准确的识别并给予有力的监督纠正；对于侦查的方向也不能给予及时的指导，以获取案件定罪量刑所必需的关键证据，从而不能确保侦查的质量。原因就在于，批捕检察官和公诉检察官有着不同的职业目标。 

　　三是检察办案人员重复劳动，造成资源重复投入和浪费。批捕检察官在行使批捕权时，需要审阅整个案卷，审查案件的事实、证据，提讯犯罪嫌疑人，会见并听取律师的意见，以决定是否批准逮捕。在案件移送审查起诉后，公诉检察官需要重新审阅案卷，重新审查案件的事实、证据，重新提讯犯罪嫌疑人，会见并听取律师的意见。 

　　虽然其积极意义是对案件进行两次审查把关，但作为同属检察机关的办案人员，从另一种意义上说，这种重复劳动不仅浪费了本来有限的司法资源，同时也降低了办案效率。 

　　四是将批捕权和公诉权分属两个部门行使，虽然从正面意义上说，有利于加强检察机关内部的监督制约，但是实际的制约作用可能很小。与此相反，现实情况恰恰可能是，批捕检察官在作出批捕决定后，给公诉检察官造成了一种无形的压力，后者碍于与前者之间“同事”的面子，为使前者不致于承担“错捕”的责任，即使案件的事实、证据存在瑕疵，也只好勉强起诉，从而影响了案件的质量。 

　　五是由于公诉检察官从案件移送审查起诉开始才接触案件的事实、证据，而律师在犯罪嫌疑人被采取强制措施时就可以介入，因此一定程度上影响了公诉人在法庭上的表现和公诉效果。 

　　实践是改革的原因和动力。 

　　正是由于捕诉分离在实践中存在以上种种不尽人意之处，很多来自检察办案一线的检察官提出了改革的动议，主张实行捕诉合一。但是对于捕诉合一，学界质疑声很多，而同样来自检察办案一线检察官中的反对者也不少。 

　　那么捕诉合一究竟利弊如何，需要我们进行深入的研究和论证。 

　　质疑者认为，捕诉合一存在以下诸多问题： 

　　一是“捕诉合一”的改革一旦推行，将使检察机关对侦查机关的诉讼监督受到严重削弱； 

　　二是“捕诉合一”的改革设想将作为强制措施的逮捕与作为国家追诉权的公诉混为一谈，违背基本诉讼规律，否定了逮捕的独立价值； 

　　三是“捕诉合一”的改革将检察机关审查判断证据的两道工序合二为一，会导致侦查质量严重下降，案件出现冤假错案的可能性大大增加； 

　　四是“捕诉合一”的改革措施一旦得到推行，会大大压缩嫌疑人及其辩护人的辩护空间，导致审判前的辩护流于形式； 

　　五是如果负责批捕的检察官同时负责该案的起诉和出庭支持公诉，那检察官既是审查批捕、审查起诉中超脱于侦查方和犯罪嫌疑人方的中立的审查裁断者，又是与被告人相对立的出庭指控犯罪者，其中立性就可能发生偏离。“捕诉合一”实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使，这种模式的根本问题是存在职能冲突与角色冲突，有使逮捕权沦为公诉权的附庸的嫌疑。 

　　六是“捕诉分离”是为了防止因为捕诉同质化而带来审查逮捕控诉化倾向，而不是解决“谁来监督监督者”的问题。我国检察机关行使审查逮捕权的正当性前提之一，就是“捕诉分离”。如果实行“捕诉合一”，那么这种审查逮捕制度也就失去了其正当性根基。 

　　在笔者看来，捕诉合一究竟是否可行，需要论证两个问题： 

　　一是捕诉合一究竟有何超越于捕诉分离的功利性价值； 

　　二是捕诉合一如何获得法理上的正当性基础。 

　　很多来自检察办案一线的检察官认为，相较于捕诉分离，捕诉合一确实具有多种积极的功利性价值： 

　　一是承办检察官会认真研究、把握全案的事实、证据，并以起诉的证据标准来审查批捕案件，以保证捕后能够提出起诉。这样能够确保和提高批捕的质量，并在客观上降低批捕率（当然，以起诉的证据标准来审查批捕案件，将逮捕标准提升为起诉标准，可能导致已达到逮捕标准、应予逮捕的犯罪嫌疑人没有被逮捕，使其继续留在社会上，产生新的社会危险性。 

　　但是，逮捕在性质上只是一种刑事诉讼保障措施，而并非一种社会治理手段。应捕而未捕，虽然也属批捕质量不高的表现，但并不违背法治的价值原则，对批捕检察官而言，也根本不构成错案，不应被问责）。 

　　二是承办检察官在审查批捕案件时，不只是关注应否对犯罪嫌疑人予以逮捕，而且会充分关注侦查行为的合法性及侦查质量，以此为后续起诉工作的顺利进行准备条件。如果侦查中存在非法取证行为，为避免日后起诉证据被法庭作为非法证据予以排除，承办检察官会积极监督侦查机关纠正违法取证行为。 

　　此外，为使侦查机关能够及时查明案件事实，获得案件定罪量刑的关键证据，承办检察官会积极跟踪、关注整个侦查过程，引导侦查机关的侦查方向，指导其取证行为，从而促使侦查机关不断提高侦查质量，由此也可减少现行捕诉分离格局下的反复退查行为，降低了司法成本，提高了诉讼效率。由此可见，相对于捕诉分离，捕诉合一强化（而非弱化）了侦查监督，提升了侦查质量。 

　　三是承办检察官从审查批捕开始就介入案件，熟悉案情，这样在其审查起诉时就无需再花大量时间和精力去阅读案卷、熟悉案情，核实证据，进行同质化的重复劳动。承办检察官只须对后续侦查工作中获得的新的案件事实和证据材料进行审核把关即可，从而可以有效提高诉讼效率，节约司法成本，也缩减了犯罪嫌疑人被羁押的时间。 

　　至于有人认为捕诉合一使对案件的审查从两道工序压缩成了一道工序，导致案件质量下降，并可能出现冤假错案，这是一种误解。实际上，审查批捕程序仍然是一种独立的程序，并没有被审查起诉程序“吃掉”。 

　　四是承办检察官既掌握批捕权，又掌握起诉权，这种权能范围的扩大，使其获得一种与犯罪嫌疑人进行认罪协商的便利条件。检察官可以“不批捕”及从宽处罚为条件，说服、鼓励犯罪嫌疑人自愿认罪。如果犯罪嫌疑人接受“认罪”，不仅为后续起诉的顺利进行创造了条件，且可以充分发挥认罪认罚从宽的制度效益，促进案件及时的繁简分流，提高诉讼效率，达到多赢的结果。 

　　除以上正面的功利价值以外，“捕诉合一”还被认为有利于保障（而不是妨碍）犯罪嫌疑人及其辩护人辩护权的实现，有利于提升检察官队伍的专业化水平，有利于司法责任制的贯彻落实，等等。 

　　当然，捕诉合一并非没有弊端，可能的最大弊端是，承办检察官出于追诉犯罪的职业目的，将批捕权控诉化、工具化，在审查逮捕时缺失基本的中立立场，够罪即捕，以捕代侦，从而不当推高逮捕率。 

　　其次，承办人一旦作出批捕决定，一定会继续提出起诉（即使案件事实、证据存在瑕疵而没有达到起诉标准），否则他要为此承担错捕责任，这样可能大大压缩了不起诉率。 

　　最后，由于承办检察官权力的扩大，增大了其与律师进行“勾兑”、实施司法腐败的机会。不过这些问题是可以通过制度设计来加以防范和避免的。 

　　其实，决定捕诉合一是否具有可行性，并不在于其实践中的功利价值，更在于其是否具有正当性基础。如果捕诉合一缺失法理上的正当基础，“名不正则言不顺”，在实践中也难以推行。而恰恰在这方面，捕诉合一遭受着最多的质疑。 

　　有观点认为，捕诉合一能够将侦、捕、诉在现行诉讼体制内最大程度一体化，并形成侦控合力，能够实现侦查技能与法律素养的最佳结合。但是此种“侦、捕、诉一体”的诉讼结构实际上就是虚置了审查逮捕环节，甚至也缺失了真正意义上的审查起诉环节。 

　　捕诉合一的核心问题在于，将司法审查权与追诉权合为一体，交由同一人行使，会导致司法权的中立性被消解，沦为追诉权的附庸，这是学界关于捕诉合一正当性的最大疑问。 

　　但是，笔者认为，如果能够通过合理的制度设计，使这一问题得到化解，则捕诉合一并非不可行。具体可以从实体、程序两方面来进行制度设计，以使审查批捕权获得实体上的规范性和程序上的正当性： 

　　在实体方面，最高人民检察院应在广泛调研论证的基础上，进一步制定和完善《审查批准逮捕指引》，以作为各级检察官在进行审查批捕时的裁判参考。 

　　《指引》应当明确以下几个问题： 

　　1.在逮捕的三个法定条件中，证据条件、刑罚条件只是逮捕的前提（必要）条件，而非充分条件；核心（充分）条件是社会危险性条件，也是检察官在批捕时应当审查的重点。应当尽量避免够罪即捕。 

　　2.《指引》可区分各种具体情况，将案件划分为“必捕”、“不捕”、“可捕可不捕”三类情形。其中对于“可捕可不捕”案件，检察官应当优先考虑取保侯审，只有犯罪嫌疑人在客观上无法满足取保侯审条件时，才可考虑批准逮捕。 

　　3.审查批捕裁判文书应当说理。尤其是裁决结果为批准逮捕的情况下，裁判文书应当说明逮捕的理由，重点是阐明社会危险性理由。当然，《指引》不宜作为司法解释，不应具有强制性约束作用，以免过于限制批捕检察官的裁量权。但是如果检察官在某一审查批捕案件中不遵从《指引》，应当在裁判书中说明和解释原因和理由。 

　　在程序方面，可从以下几方面进行制度设计： 

　　1.为化解批捕检察官又是公诉检察官所带来的角色冲突及身份中立性的问题，除特别简单的案件以外，原则上（也可应犯罪嫌疑人及其辩护人的申请）采用合议制和听证的方式进行审查批捕。合议小组可由三名检察官组成，其中一名为承办检察官，另外两名为随机选取的员额检察官。合议小组采用票决制作出是否批准逮捕的裁定。这样承办检察官并不能左右裁定结果，其裁决的中立性问题可在很大程度上得到化解。 

　　2.如果裁决结果为批准逮捕，犯罪嫌疑人对此裁决结果不服的，应有权无条件向上一级检察院提出上诉（复议），上一级检察院的裁决为终局裁决。 

　　3.为避免对被批准逮捕的犯罪嫌疑人进行长期羁押乃至超期羁押，法律还应规定，每隔一定时期（如两个月），无需犯罪嫌疑人请求，自动启动对羁押必要性的审查，审查由刑事执行检察部门进行，以实现检察机关内设部门的相互制约，有效保护犯罪嫌疑人的合法权益，保障刑事追诉程序的公正性。 

　　总之，通过合理、周详的制度设计，捕诉合一并非不可行。