党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家首要任务。检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，党的中心工作推动到哪里，检察工作就应当跟进到哪里。最高检紧紧围绕推动高质量发展凝心聚力、充分正确履职，提出把“高质效办好每一个案子”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，将高质量发展从实体、程序、效果三个维度落实到法律监督层面。2023年7月，应勇检察长在大检察官研讨班上强调公益诉讼检察重在突出“精准性”和“规范性”，这就是对公益诉讼检察高质效办案的基本要求。在公益诉讼办案中，要牢牢把握“以精准性为前提”“以规范性为保障”的办案思维模式，推动检察公益诉讼诉高质量发展。
一、精准性是高质效办案的前提。
（一）精准发现“两益”受损情况。公益诉讼是以公益保护为核心，公益保护是公益诉讼的核心价值标准。公共利益分为国家利益和社会公共利益。国家利益在法律概念和司法实践上不存在认识分歧，但在法律层面未明确社会公共利益的界定标准。此种情况下，对社会公共利益的判断可以参照最高检第八批指导性案例湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案（检例第30号），从不特定性、基本性、整体性、发展性、重大性、相对性综合把握。同时可参考最高法关于《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第75条“人数众多一般指十人以上”，可以综合认定涉及十人以上的利益判断为不特定多数人的利益。
（二）精准判定领域。公益诉讼以职权法定为基础。2017年6月以来，全国人大常委会修改、制定相关法律的同时，通过单行法的形式授权办理公益诉讼案件的10个新领域，检察公益诉讼在法定办案领域上形成了“4＋10”履职格局。在“4＋10”的法定范围内，同时把握“积极、稳妥”的指导方针开展等外领域案件的办理，通过办案总结实践经验，助推相关立法的完善。如2019年，笔者办理的乌江流域现存最大的摩崖石刻未能得到及时保护案时，最高检对于公益诉讼案件的办理指导方针仍为“稳妥、积极”，检察机关基于能够对受损文物得到有效保护的目的出发，在办案中将摩崖石刻纳入到《环境保护法》第二条中环境法律要素中的人文遗迹认定，以传统法定生态环境和资源保护领域办理。
（三）精准判断适格主体及其职责。《公益诉讼办案规则》第72条规定，人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。由于各地区行政部门在机构设置、职能配置、体制机制、运行管理上存在差异，在司法实践中，行政机关职责划分不清、权责不明时，检察机关可通过询问职能部门工作人员、查询政府公开网中行政机关曾对类似行为作出过行政处罚、行政强制的具体行政行为，判断行政机关的职权。若因涉及保密无法调取三定方案的，同样可通过查询政府公开网中其财政预决算中对本单位职责阐述部分进行简单认定。如2023年办理的一起A级景区违规收集40余万条个人生物信息的案件中，在法律法规所规定的职责仅为统筹职责，且涉及相关部门为涉密单位无法调取三定方案时，检察机关一方面通过与职能部门的工作人员开展座谈，以座谈记录的方式明确职责，另一方面通过调取了政府公开网中其年度预决算情况，对职责进行认定。
（四）精准提出检察建议。《公益诉讼办案规则》第75条规定，“《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接”。检察建议作为检察机关重要的法律监督手段，也是检察公益诉讼程序构造中提起行政公益诉讼的前置程序。检察建议的内容应当与后面可能提起诉讼时的诉讼请求要具有匹配性，即检察建议内容必须覆盖后面提起诉讼时诉讼请求的每一项内容，在检察建议的内容中体现违法事实的具体性、针对性，具体而言就是某事某地，什么样的行为，什么问题，需要行政机关履行什么样的职责，这也成为之后可能提起诉讼时，庭审中需要解决的争议问题。同时检察机关作为第二顺位的监督主体，与行政机关是保护公益的第一顺位相比，在对违法行为认定的专业化、精细化的程度难以达到行政机关的水平，对于行政机关究竟采取哪些具体的程序、手段属于行政权的范围，检察机关不需要也不能越权行使，做到既到位又不越俎代庖。
（五）精准把握“可诉性”。“可诉性”作为提升公益诉讼高质效办案的重要标尺。在办案中要兼顾“公益”和“诉讼”，针对整改不到位的，敢于、善于运用“诉”的形式履行法律监督职能，通过提起诉讼的方式强化法律监督的实效。司法实践中，如何在庭审中体现“诉”的精准性，笔者认为要精准明确案件的争议焦点。以笔者参与办理的6件行政公益诉讼为例，争议焦点主要涉及两个方面，即“检察机关提起诉讼时，受损公益是否得到了有效保护”和“被诉行政机关是否依法、全面、及时履行了职责”。在办案中，我们要注意“两益”受到侵害持续的状态是提出检察建议或者提起诉讼的条件，但不是判断行政机关未依法履行职责的必要条件。如果行政机关穷尽所有行政手段，“两益”仍未能得到有效保护的，检察机关也不能对行政机关提出检察建议或者提起诉讼，此种情况可综合考虑运用提起民事公益诉讼的方式实现法律监督，及时确保受损公益得到有效保护。同时在认定行政机关否依法、全面、及时履职的判断时，在把握传统的行为、结果和职责三要件同时，可以根据最高检于2019年1月会同生态环境部等九部委联合会签《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》和最高检于2020年7月会同中央网信办等十部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中明确提出的行政执法机关履职尽责的标准来阐述。还可以在穷尽适用法律规则之后，根据案件事实证据的需要，适用法律原则进行兜底阐述。笔者办理的督促某区规划和自然资源部门履行耕地保护职责一案中，被诉行政机关在开庭的前一天对涉案地块进行整改。在庭审当天法庭归纳争议焦点时，争议焦点为“被诉行政机关是否全面依法履行了职责”，就该争议焦点公益诉讼起诉人提出异议，建议法庭将争议焦点增加“及时”，及“被诉行政机关是否依法全面及时履行了职责”。检察机关认为高效便民原则要求行政机关在实施行政管理时，应当积极履行法定职责，提高办事效率，履行法定职责是行政机关的权力也是其义务，及时履职便是高效便民的体现，法庭当庭采纳该意见。
二、规范是高质效办案的保障。
（一）严格按照程序规范办案。最高检印发的《2023-2027年检察改革工作规划》提出检察公益诉讼要健全不同领域公益诉讼办案指引等规范性要求。最高检以公益诉讼办案实际需求为导向，以解决实践中的“真问题”为目的，通过对常见的公益诉讼办案共性问题和个案在程序保障、法律适用等难点的分析论证，先后印发《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》《公益诉讼办案规则》、《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》《生态环境和资源保护领域公益诉讼检察办案指引及工作机制汇编》《非法采矿类检察公益诉讼办案指引（试行）》。在公益诉讼未完成立法的前提下，各类办案指引的出台为检察机关办理公益诉讼案件提供具有针对性、操作性和科学详尽的指引，有利于发挥和彰显检察公益诉讼保护在保护公益中的独特效能。同时，出台不同领域公益诉讼办案指引，为推动检察公益诉讼立法夯实了实践基础和提供了先行经验。
（二）发挥案例规范作用。案例指导制度是对案例指导予以规范化的结果，指导性案例虽不是法律渊源、司法解释，但其具有于弥补成文法滞后、填补法律的漏洞的作用。根据《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》，指导性案例虽不能代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据，但是在办理类似案件时，可以引述相关指导性案例进行释法说理。据此，指导司法实践的案例具有法律事实上的约束力，案例指导制度下的指导性案例也具有“应当参照”的法律效力。司法实践中，较为常用的有江苏省睢宁县人民检察院督促处置危险废物行政公益诉讼案（检例第112号、最高法指导性案例216号），该案明确了在不影响刑事案件办理的情况下，应当将修复环境、维护公共利益放在首位，从而进一步明确行政机关代为处置的职能；陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案（检例第49号）、云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局（最高法指导案例137号），两案明确了行政机关不依法全面履职的具体涵义和判断标准；吉林省德惠市人民检察院督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼起诉案（检第162号），该案解释在“监督管理职责”未做任何限定和划分的情况下，如何对乡镇人民政府的“监督管理职责”进行认定的问题。需要注意的是，每个案例都具有其独有的证据规则和程序规范，检察机关在司法实践中同时也应当参照适用最高法所颁布的涉及公益诉讼的指导性案例，充分运用指导性案例中依法形成的司法规则，进一步规范办案。
（三）学好用好现有资料指导规范办案。今年是检察公益诉讼制度全面推开的第七年，也是习近平总书记提出探索建立检察公益诉讼制度的第十年。虽然全国人大常委会已将检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）列为预备审议项目，立法工作已驶入快车道，但在未完成立法的情况下，应当学好用好现有资料。一是最高检组织编写的《检察公益诉讼业务教材》，该书以先程序后实体,以案件领域为纲分章节阐释。在内容上，该书回应了公益诉讼检察实践中的重点难点问题，并通过各级检察机关办理的案例材料作为说明参考，基本解决了司法实践中常见的疑难问题。二是国家检察官学院组织编写的《公益诉讼检察实务培训讲义》，该书涵盖理论基础、专业知识和办案技能，覆盖国家检察官老师的理论教学内容、基层检察官的办案实践总结、法官的审判实践经验、一线行政执法人员的办案讲解，还有律师从第三方角度对行政违法行为剖析与疑难问题的讲解，兼顾理论性与实践性。三是最高人民检察院八厅所发布的专刊，此专刊既有最新各地办案实践的总结，又有各级检察机关的经验分享，还有典型案例的发布，具有较好的规范办案示范作用。
