从最高检工作报告看近三十年的反腐败工作

罗先觉

（中国科学院研究生院 人文学院，北京 100049）

摘 要：通过对最高人民检察院近三十年的工作报告所公布的腐败案件相关数据进行统计分析，揭示腐败案件立案数、大案数、涉案县处级以上干部人数的变化呈现出三个显著特征：腐败案件立案数与大案数变化方向相反；大案数与涉案县处级以上干部人数存在正相关关系；最高人民检察院1986年、1988年和1989年三次反腐败行动对这三个指标的影响十分显著。为更有效地反腐倡廉，应建立起长效反腐机制，尤其是要改革、完善对县处级以上领导干部的监督机制。

关键词：腐败 廉政 监督

反腐倡廉向来深受党中央、国务院的高度重视和全国人民的普遍关注。我国近三十年来的反腐工作状况究竟如何，如何提高反腐工作的成效、加强国家公务的廉洁性，也一直是全国反腐机关、司法实务工作者以及学者们致力于研究解决的课题。孤立地根据某年或某个五年计划期间的数据来评价该时期的反腐工作难免片面。如果把眼光投向过去三十年的反腐历程，我们也许可以获得更加全面、客观的认识，从而汲取有益的经验教训。通过中国知网进行检索发现，运用统计方法分析改革开放以来反腐工作的研究相当有限，对超过二十年的时期内反腐工作进行研究的文章更是仅有倪星、王立京的《中国腐败现状的测量和腐败后果的估算》（2003年）[1]和周淑真、聂平平的《改革开放以来我国腐败状况透视和反腐败战略思路的变迁》（2009年）[2]。这两个研究有一个共同的瑕疵，这就是直接采用最高人民检察院工作报告（以下简称“最高检工作报告”）公布的相关案件立案数作为腐败案件立案数，这导致统计分析结论不够准确。殊不知，最高人民检察院先后采用过“经济犯罪案件”、“贪污受贿案件”、“贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件”、“贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件”等统计口径来公布包括但不限于贪污、受贿、挪用公款在内的案件立案数，这些概念的外延并不等于我们通常所说的腐败案件。因此，我们不能将按照这些统计口径公布的数字直接作为腐败案件数字进行统计分析，而应当从中扣除非腐败案件，从而建立一个前后连贯的统计口径来分析1980年以来的反腐工作状况。

本文将采用统计分析方法，基于最高人民检察院1980-2008年以来的工作报告[3]，对这期间全国检察机关腐败案件立案数、腐败大案立案数[4]和涉及腐败案件的县处级以上干部查处数（以下简称“县处级以上干部查处数”）等主要指标及其变化趋势进行计量分析。

之所以没有选取最高人民法院工作报告中公布的腐败案件相关数据作为分析对象，是因为该院报告中所公布的数据不够全面，各年所用统计口径不够连贯。由于全国检察机关作为贪污、受贿、挪用公款等腐败案件的侦查机关，其公诉的贪污、受贿、挪用公款等腐败案件的有罪率往往都很高，而无罪案件中的很大一部分也属于违纪性腐败，所以，以最高检工作报告所披露的腐败案件相关数据来衡量我国反腐工作的进展是比较适宜的。囿于资料限制，本文将不对近三十年的反腐工作进行全方位的研究和评价，而将循着腐败案件立案数、大案立案数和县处级以上干部查处数的变化态势这三个主线，进行回顾和考察，并尝试探寻这期间重要的反腐法律措施的实施效果。

一、“腐败案件”的范围界定

广义的腐败案件不仅包括涉及犯罪的腐败案件，还包括一般违纪性腐败案件。但是鉴于本文目的，腐败案件仅指全国检察机关立案侦办的腐败案件。

我们通常认为贪污、受贿、挪用公款是三种典型的腐败案件。为了使不同时期的反腐工作具有纵向可比性，本文采用包括贪污、受贿和挪用公款在内的“腐败案件”概念来进行纵向对比。因为腐败案件在不同历史时期的最高检工作报告中有着不同的统计表述，所以我们需要从不同的统计指标中扣除非腐败案件。1989年之前的最高检工作报告没有“腐败”、“廉政”的提法，统计口径也比较宽泛，没有单独发布诸如贪污、贿赂等典型腐败案件的立案数，而是将贪污、贿赂、偷税抗税和假冒商标等犯罪案件统称为“经济犯罪”案件，合并公布其立案数。因此，最高检1980-1988年期间的工作报告中“经济犯罪”案件的外延要大于人们所惯称的腐败案件，其立案数不能完全反映1989年之前的反腐工作状况。尤其需要指出的是，1989年以前的挪用公款行为是按照贪污论处的，因此在考察1989年以前的腐败案件时，是指受贿案件和包括挪用公款在内的贪污案件。1988-1992年的工作报告单独公布了贪污、受贿和挪用公款案立案数，所以这几年的贪污、受贿、挪用公款案就等于通常所说的腐败案件。最高检1993年以后的工作报告所用统计口径又有所不同，分别出现过“贪污受贿、挪用公款、玩忽职守等犯罪案件”、“贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件”、“贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件”等统计性概念。应该说这样的统计数字大于腐败案件的实际数字，差额大致就是侵犯公民人身权利和民主权利犯罪以及渎职犯罪的立案数字。但是，总的说来，基本上能够从这些年的最高检工作报告中推算出贪污、受贿、挪用公款等典型腐败案件的合计数字。但是有些年份的腐败案件推算数字可能还包括因不能获得具体数字而无法扣除的徇私舞弊案件和巨额财产来源不明案件。由于这两种案件相对于职务犯罪案件总数来说数量通常都很小，所以对考察结果准确性的影响不大。例如，1993-1997年期间，徇私舞弊案件仅占职务犯罪案件总数的1.4%。[5]

二、对近三十年反腐工作的具体考察

下面，将按照时间顺序分别考察我国1980年以来不同时期的反腐工作状况。

（一）1980-1987年

1980-1982期间，由于当时全国人民代表大会在年底召开，这三年的最高检工作报告只公布了当年1-9月份的经济犯罪案件受理数或立案数，分别为4000多件、31000件和32605件。1980年，我国的《刑法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》才刚刚实施，全国检察机关组织机构、人员配备和办案经验都比较欠缺，所以1980年的经济犯罪案件受理数很低是完全可以理解的。但是，这些案件在这几部法律实施的第二、第三年就飙升到3万多件。这反映出各级检察机关明显加大了腐败案件侦办力度。

根据1988年的最高检工作报告，1983-1987年期间各级检察机关立案侦查的贪污、贿赂、偷税抗税和假冒商标等经济犯罪案件为15.5万件，平均每年3.1万件，县处级以上干部查处数为1500多人，平均每年有300多人。但是，各年的立案数差异较大。1984年、1985年和1986年分别为22000余件、28000余件和49500余件，1983年和1987年的数据没有单独公布。非常显眼的是，1985年的立案数比上年增长27.3%，1986年的立案数更是比上年激增72%。这种激增应该源于最高检1986年的一项正确部署。针对1984年至1985年上半年经济犯罪猖獗的状况，最高检提出全国检察机关要把打击经济犯罪作为主要任务，争取用一年左右时间把经济犯罪分子的嚣张气焰压下去。这种目标具体、期限明确的反腐措施显示出坚定的反腐决心，产生显著的反腐效果自然是完全可以理解的。

尽管1989年之前的最高检工作报告没有单独公布各年的贪污、受贿案件立案数，但是我们可以推算出1982-1987年间贪污、受贿案件的立案总数。根据1989年3月29日刘复之所作最高检工作报告，“自从1982年开展严厉打击严重经济犯罪以来，7年间，检察机关共立案侦查了贪污、受贿罪案近16万件”。此处所指的“7年间”包括1988年。扣除1988年的21100件贪污、受贿案件后，我们可以知道1982-1987年间贪污、受贿案件（包括以贪污论处的挪用公款案件）立案总数为为138591件，平均每年19843件。1983-1987年间，贪污、受贿万元以上的大案共有30651件，平均每年6130件。

（二）1988-1992年

1989年的最高检工作报告与以前的报告相比，出现了几个醒目的重大变化：第一，首次出现了“腐败”、“廉政”的概念；第二，首次开始将“打击贪污、受贿犯罪的情况”或者“惩治贪污、贿赂犯罪的情况”作为报告的第一部分；第三，将贪污、受贿案件独立于经济犯罪案件进行统计。

表一 1988-1992年腐败案件立案数、大案数、涉案县处级以上干部统计表

表一（表中数据来源于相关年度最高检工作报告或据其推算。下同）显示，1988年至1992年期间，全国检察机关各年立案侦查的贪污、贿赂案分别有21100件、58926件、51373件、46219件和36700件，合计214318件。1988-1991年的挪用公款案立案数在贪污、受贿案件之外另行公布，分别为309件、1568件、10556件和11041件。1992年的挪用公款案立案数没有公布，估计不低于1万件。总计，1988年至1992年期间，贪污、受贿、挪用公款三种案件应该在247792件（包括1992年的挪用公款案估计数1万件）以上，平均每年49558件，比1982-1987年期间的平均数增长了约1.5倍。各年贪污、受贿万元以上的大案分别为分别为2943件、13057件、11295件、11894件和9933件，合计49122件，平均每年为9824件，比前五年的平均数增长60.3%。五年间，各年查处的县处级以上干部分别为194人、875人、1188人、924人和1448人，合计4629人，平均每年查处925人，比前五年的平均数急剧增长了约2.1倍。

这五年期间，有两个对反腐工作具有重大影响的法律事件非常值得关注。第一个事件是最高检1988第四季度的反腐行动。根据中共十三届三中全会强调的治理经济环境、整顿经济秩序的精神，最高检在1988年第四季度调整了工作部署，明确地把打击贪污、受贿犯罪列为工作重点。从1988年全年来看，贪污、受贿立案数合计21100多件，比上年减少13%，万元以上贪污、受贿大案合计2943件，比上年减少6.8%，被判贪污、受贿罪的县处级、司局级干部共计194名。但是，仅1988年第四季度，贪污大案就立案732件，比第三季度增加28.4%，受贿大案立案191件，比第三季度增加50.4%。这显示出最高检1988年第四季度的反腐工作部署卓有成效，同时表明各级检察机关对反腐工作的重视程度与反腐工作效果具有正相关关系。

第二个事件是最高人民法院和最高人民检察院于1989年8月15日联合发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》（以下简称《通告》）。《通告》规定从1989年8月15日至10月31日，凡有贪污、受贿、投机倒把等犯罪行为的人，如果在限期内自首坦白、积极退赃或有检举他人犯罪等立功表现的，将得到从轻、减轻处罚或免除刑事处罚；对拒不自首坦白的，将依法予以从严惩处。《通告》发布以后，很快就掀起了反贪污贿赂的高潮，群众举报大量增加，违法犯罪分子纷纷投案自首，甚至在期限最后一天的深夜，在广东省人民检察院反贪污贿赂工作局出现了排队自首的奇观。[6]《通告》的实施效果在1989年得到充分显现。是年，全国检察机关共立案侦查贪污、贿赂罪案58926件，比上年增加1.8倍，其中立案查处万元以上的贪污、贿赂大案13057件，比上年的2943件增加3.4倍。查处县处级以上干部贪污、贿赂要案案犯875名，比上年增加3.5倍。由此可见，《通告》这种坚决果敢的反腐措施对贪污、贿赂犯罪分子来说构成很大的威慑，是1989年贪污、受贿立案数急剧增长的重要原因。

（三）1993-1997年

1993年至1997年的最高检工作报告中继续将反腐工作放在第一部分，但是涉及腐败案件的统计口径上前后不一。1993年和1994年的贪污、受贿案件数字单独公布，而1995年和1996年的贪污受贿案件数字与挪用公款、巨额财产来源不明、玩忽职守等案件合并成一项进行公布。这使得我们无法准确分析这五年间腐败案件立案数的年度变化趋势。从技术上讲，这种统计方式是不够科学的。

表二 1993-1997年腐败案件立案数、大案数、涉案县处级以上干部统计表

从表二可以看出，1993-1997年期间，全国检察机关各年立案侦查腐败案件（包括贪污、受贿、挪用公款）分别为44540件、50088件、50175件、53413件和35662件，[7]合计234778件，每年平均有46956件，比前五年略降5.3%。其中，各年贪污、受贿、挪用公款大案合计数分别为20610件、28626件、29419件、34879件和22389件，合计135923件，平均每年27185件，比前五年增长1.8倍。需要说明的是，1997年的腐败案件及其大案立案数分别比1996年下降33.2%和35.8%。这与1997年10月1日新刑法生效后腐败案件立案标准大幅度提高直接相关。关于县处级以上干部查处数，仅仅1993-1996年期间（1997年的数字未公布），就有7913人，平均每年1978人，比前五年的平均数猛增了约1.1倍。

通过对这五年数据的比较分析发现，有三个现象非常引人注目。其一，尽管腐败案件数量略有下降，但是大案立案数和县处级以上干部查处数都大幅度增加。贪污、受贿、挪用公款大案占到三种案件总数的57.9%，而前五年的大案比例仅为19.8%。这足以表明腐败案件的严重程度迅速加重。其二，腐败大案立案数与县处级以上干部查处数量呈现出一定正相关关系。我们以1993年、1994年、1995年和1996年为例。各年分别共立案查办涉嫌贪污受贿等罪行的县处级以上干部1037人、1915人、2262人和2699人，后三年的年度增长率分别为84.7%、18.1%和19.3%。各年的贪污、贿赂等大案分别为20610件、28626件、29419件、34879件和55370件，后四年的年度增长率分别为28%、2.7%、18.6%和58.7%。这表明，县处级以上干部查处数量与腐败大案数量的增长关系虽然不是等比率的，但是增长趋势大致相同，呈现出正相关关系。因此，我们可以推知，县处级以上干部涉入的腐败案件绝大多数是大案要案。其三，被起诉的县处级以上干部人数与县处级以上干部查处数差额巨大。1993-1996年期间县处级以上干部查处数有7913人，平均每年有1978人。但是，五年间被起诉的县处级以上干部仅有3175人，平均每年635人。由此可见，这五年间涉及县处级以上干部的腐败案件起诉率很低，仅有40.1%。个中原因值得调查研究。

我们知道，1993年，党中央作出了加大反腐斗争力度的重大决策，各级检察机关也将查办县处级以上干部犯罪要案作为重点，集中力量查办大案要案。但是，上述数据显示，1993年至1997年，全国检察机关立案查办的贪污、贿赂案件（此处不包括挪用公款案件）比前五年减少近20%，但是大案立案数却陡增1.8倍，并且大案占到腐败案件总数的57.9%。五年中，查办的县处级以上干部高达7913人，但仅有40.1%被起诉。当然，这并不是说明1993年中央反腐决策的执行效果，就一定远远低于1989年最高人民法院和最高检联合发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》的效果。或许有我们目前尚无法实证的其他因素在发生作用。

（四）1998-2002年

自1999年开始，最高检工作报告出现了两个显著变化，第一，除了2001年以外，不再将反腐工作作为工作报告的第一部分和单独的一部分进行报告；第二，将贪污贿赂案、渎职案的立案数合并成一项进行公布。这使得贪污、贿赂案的立案数不甚明了。虽然同属职务犯罪，但是由于贪污、贿赂案的严重程度远甚于渎职案，所以从反腐工作角度上讲，这种变化是一种统计技术和信息公开方面的倒退。

表三 1998-2002年腐败案件立案数、大案数、涉案县处级以上干部统计表

表三告诉我们，1998-2002年期间，全国检察机关各年共立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件分别有33494件、32914件、37183件、36447件和39649件，合计179687件，平均每年有35937件，比前五年锐减23.4%。各年的大案数字没有完整公布。1998年立案侦查贪污贿赂5万元以上的案件7725件，挪用公款10万元以上的案件5244件，分别比上年增加40％和35％。1999年，立案侦查贪污受贿5万元以上的案件18086件，其中100万元以上的特大案件1335件。2000年，立案侦查贪污贿赂犯罪案件36447件，犯罪数额百万元以上的有1319件。五年间，各年查处的县处级以上干部分别为1820人、2200人、2871人、2670人和3269人，合计12830人，平均每年2566人，比起1993-1996年的年度平均数1978人，上升了29.7%。

这五年腐败案件立案数较之前五年下降较大，尤其是1998年的立案数比1996年急剧下降37.3%。这显然是1997年10月1日新刑法生效后贪污、受贿案件立案标准由1000元大幅度提高到5000元的直接后果。很多按照1997年之前的立案标准本来可以立案查办的腐败案件，在新刑法生效之后最多只能降格为违纪案件进行党纪和行政处分。腐败案件立案数大幅下降与1997年发布施行《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则（试行）》是否有关？从这五年间县处级以上干部查处数和大案要案立案数上看，得不出肯定的答案。其一，五年间，涉嫌腐败案件的县处级以上干部人数比1993-1996年间的年度平均数急涨近30%。其二，1997年新刑法生效后，贪污、贿赂案的大案标准也由1万元大幅度提高到5万元。尽管如此，1998年、1999年和2000年，5万元以上的贪污、贿赂大案分别有4635件、7725件和18086件，后两年分别比上年快速增长40%和134%。五年间，100万元以上的贪污、贿赂要案有5541件，数量十分惊人。因此，如果说《中国共产党纪律处分条例（试行）》和《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则（试行）》的发布施行导致了腐败案件立案数的下降，就等于是说这两部规章能够导致普通腐败案件的减少，但不能导致大案要案和县处级以上干部腐败案件的减少。这显然不能成立。

（五）2003-2007年

自2004年开始，最高检工作报告的一个明显变化是先报告打击严重刑事犯罪、维护社会稳定的工作，再报告反腐工作。这五年中，除了2006年以外，其余各年的腐败案件立案数没有完整公布，我们无法判断腐败案件数量的年度变化情况。

表四表明，2003-2007年间，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件。由于这五年共立案侦查渎职、侵权类犯罪案件34973件，所以贪污、贿赂、挪用等案件立案数为144723件，平均每年有28945件，比前五年陡降19.5%。其中，全国检察机关立案侦查贪污受贿10万元以上、挪用公款百万元以上案件35255件，平均每年有7051件。

表四 2002-2007年腐败案件立案数、大案数、涉案县处级以上干部统计表

这五年间，尽管贪污、贿赂案件立案数下降较大，但是大案要案和涉入职务犯罪的县处级以上干部人数却不断攀升。大案、要案占立案数的比例分别从2003年的46.8%和6.3%上升为2007年的58.3%和6.6%。各年立案查办的涉嫌职务犯罪的县处级以上干部分别为2728人、2960人、2799人、2736人和2706人，合计13929人，平均每年有2786人，比前五年增长8.6%。

众所周知，自2003年开始，全国开展了声势浩大的学习“三个代表”重要思想、保持共产党员先进性教育、实践科学发展观和“八荣八耻”社会主义荣辱观等教育活动。2003年，党中央十六届三中全会提出，要建立、健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。2005年，党中央还发布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。这五年间，腐败大案、要案立案数以及涉嫌职务犯罪的县处级以上干部人数都不断上升。这说明，全国检察机关将学习活动与反腐工作紧密结合，严格落实党中央加强惩治腐败的决策，尤其在侦办腐败大案要案和查处涉案县处级以上干部的反腐工作上，决心坚定，成效显著。

一般说来，腐败案件从腐败行为发生到案发都一定的潜伏期。根据过勇的一项实证研究，1998-2002年期间，涉及省部级以上（含）干部的66件腐败案件的平均潜伏期为6.44年，涉及县级以上（含）、副部级以下干部的479件腐败案件的平均潜伏期为5年。[8]这意味着，如果2008-2012年期间，涉及县处级以上干部的腐败大案要案数量有明显下降，那么就有可能表明针对党员干部开展的上述教育学习活动以及惩治和预防腐败体系的实施富有成效。我们期待着出现这种理想的结果。

三、结语

通过上述比较、分析可以看出，近三十年来腐败案件立案数、大案数、涉案县处级以上干部人数三大指标的变化呈现出以下特征：

第一，1997年之后，腐败案件立案数逐步降低。 1988-1992年期间，腐败案件总数处于历史最高位，有247792件，比前五年上升149%。1993-1997年期间的立案数为234778件，比前五年略少5.3%。由于受到贪污、受贿案立案标准从1000元提高到5000元的影响，1998-2002年间的腐败案件立案数有179687件，比前五年锐减23.4%。但是，2003-2007年的腐败案件立案数仅有144723件，比前五年再次陡降19.5%，下降的具体原因令人费解。从理论上讲，这期间对普通国家工作人员的监督得到加强、前几年社会风气改善、各类、各级反腐败机构的反腐力度有所减弱等因素都有可能起到一定作用。

第二，对1988年以来每五年的数据进行比较可以发现，腐败案件总数与腐败大案数的变化方向大致相反，大案数与县处级以上干部查处数的变化呈现正相关关系。上图显示出，尽管腐败案件立案数从1993-1997年期间开始下降，但是大案要案立案数（1998-2002年和2003-2007年间的大案数未完整公布）和涉及县处级以上干部查处数却不断攀升。大案占腐败案件的比例在1988-1992年期间仅为19.8%，而1993-1997年期间就飙升到57.9%。1988-1992年、1993-1997年、1998-2002年以及2003-2007年期间，县处级以上干部查处数的年度平均数分别比其前五年的平均数上升208%、114%、29.7%和8.6%。这个事实使得我们有理由认为，一方面，全国检察机关加强了对于大案要案和涉及县处级以上干部腐败案件的侦办力度，另一方面国家机关对于县处级以上干部的监督机制不够科学、有效，导致腐败大案越来越多，越来越严重。

第三，最高检80年代的三次反腐行动颇有成效，直接导致当时的腐败案件立案数急剧上升。最高检在1986年提出，要把打击经济犯罪作为主要任务，争取用一年左右时间把经济犯罪分子的嚣张气焰压下去。结果是，腐败案件立案数在1985年增长27.3%的基础上，1986年再次激增77%。最高检在1988年第四季度调整了工作部署，明确地把打击贪污、受贿犯罪列为工作重点。这导致1988年第四季度贪污大案和受贿大案分别比第三季度增加28.4%和50.4%。最高人民法院、最高人民检察院于1989年8月15日联合发布《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》之后，全国检察机关1989年全年共立案侦查贪污、贿赂案件和县处级以上干部查处数都迅猛增长，分别比上年增加1.8倍和3.5倍，简直是立竿见影。除了这三次反腐行动以外，尚没有数据表明其他年份的反腐行动具有如此显著的效果。但是，我们的反腐工作不能总是依靠疾风骤雨式的反腐运动，而应建立起长效反腐机制。涉及腐败案件的县处级以上干部查处数持续上升的事实警示我们，相关党政机关尤其要改革、完善对县处级以上领导干部的监督机制，并严格执行，常抓不懈。

另外，从最高检自1980年以来的工作报告可以看出，腐败案件的信息披露工作有待于完善。除了1988-1992年期间单独公布贪污、受贿和挪用公款案件的相关数据以外，其他各年要么缺失腐败案件的年度数据，要么是腐败案件与渎职案件、侵犯公民权利案件、甚至是偷税抗税案件、假冒商标案件合并公布。其他一些重要指标，诸如腐败大案受理数、大案要案立案数、经济损失数、县处级以上干部查处数等数据的公布缺乏连续性，腐败案件的起诉率、县处级以上干部的起诉率、有罪判决率等指标则基本没有公布数据。由此可见，最高检现有的腐败案件信息披露不够全面、准确，使得公众不容易弄清典型腐败案件的真实状况。因此，最高检应当改革腐败案件信息披露方式，制定科学的指标体系，及时发布各类腐败案件的全面信息。