检察长列席审委会制度研究

山东省肥城市人民检察院课题组

（山东省肥城市人民检察院 山东，肥城 252000）

　　摘要 检察长列席审委会制度由来已久，但因法律规定欠缺，一直处于虚置状态。自2004年中央司法体制改革领导小组提出要健全检察长列席审委会制度后，全国各地检法两家开始了对完善、规范该制度的探索和实践。由于认识和操作上的分歧，导致该制度在落实中出现了很多问题，制约了其积极作用的有效发挥。本文认为，检察长列席审委会制度是检察机关履行法律监督职能的重要举措，对于维护社会公平正义，有效遏制司法腐败起到了不可替代的作用，作为一项极具生命力的制度，有待得到进一步的规范和完善。

　　关键词 检察长列席审委会 立法缺陷　 制度完善

　　检察长列席审判委员会会议是指人民检察院检察长列席本级人民法院依法对本级人民法院的审判委员会讨论决定案件的活动实施法律监督。检察长列席审判委员会会议是法律赋予检察机关的一项重要职责，是人民检察院行使审判监督职能的重要组成部分，也是推进依法治国、维护司法公正的重要举措和手段。

　　一、检察长列席审判委员会制度的现实状况

纵观我国法制建设的历史进程，可以看到检察长列席审委会制度由来已久，该制度经历了“实践——虚设——实践”的过程。在1954年制定的《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》中，都明确规定了检察长“有权”列席审判委员会。1979年的《人民法院组织法》中对此进行了修改，规定为“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席”。这次修改使检察长列席审判委员会讨论案件的规定日益沦为形式。随着司法改革步伐的推进，审判委员会制度自身存在的缺陷以及缺乏监督后形成的弊端逐步显现，司法公正受到广泛质疑，检察长列席审判委员会制度便作为司法改革的重要内容被重新提上议事日程,成为近几年检法改革的一大亮点。特别是自2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中明确强调要“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”之后，检察长列席审委会制度开始在全国司法领域得到重视，检法两家也开始重新探讨和落实这一科学并极具生命力的制度。经过几年的实践，该制度得到了广泛的认同和初步的发展。现归纳各地的具体做法，主要情况如下：

　　（一）相关规范性文件的状况

　　在检法双方都把贯彻和落实检察长列席审判委员会制度作为2005年至2008年改革的一项重要内容之后，在全国各地掀起了关于检察长列席审判委员会制度的讨论，地方检察机关和人民法院更是通过会签文件的形式开始对该制度的落实进行了探索和尝试。联合出台的规范性文件，虽然有纪要、意见、暂行规定等多种形式，但内容上多是程序性或实体性的规定。如浙江省湖州市南浔区人民法院、人民检察院联合出台的《关于检察长列席人民法院审判委员会的暂行规定》，[①]对检察长列席同级法院审判委员会的做法作了硬性规定；明确了审判委员会讨论的必须通知检察长列席的五类案件，以及可以通知检察长列席的六类案件；同时，还就检察长列席审委会的具体程序等方面作了具体的规定。

　　（二）司法实践中的状况

　　1、人民法院接受监督的态度情况。一种是人民法院主动邀请检察长列席审判委员会，自觉接受监督。如长沙市岳麓区人民法院于2006年开始推行审判委员会改革，针对一些案情复杂的案件邀请检察长参加，主动接受监督。[②]另一种则是检法两家通过联合下发文件的形式促进和推动检察长列席审判委员会制度的落实。后一种情况在实践中是最为常见的，绝大多数的人民法院是采取这种方式接受监督的。

　　2、案件的范围。关于检察长列席审委会研究案件的范围尚没有极具权威性的法律规定，当前比较普遍的做法是各地人民法院在内部研究的基础上给定案件范围，检察机关则没有这方面的规定。各地对于案件范围的规定也不尽相同，主要是包含两种情形，一种是检察长必须列席的案件，另一种则是检察长可以列席的案件。

　　3、列席人员的范围。目前，对于列席人员的规定主要有四种。第一种是检察长和受检察长委托的检察委员会委员。《最高人民法院审判委员会工作规则》第6条第二款规定：“最高人民检察院检察长或检察长委托的最高人民检察院检察委员会委员可以列席”。目前这种情况只适用于最高人民检察院列席最高人民法院审判委员会的情况。第二种则是检察长和受检察长委托的副检察长。第三种是检察长、受检察长委托的副检察长和案件承办人。第四种是检察长、副检察长、受检察长委托的检察员。

　　4、列席案件的质量。虽然各地陆续出台各种文件来促进该制度的落实，但在实践中能够真正贯彻的却不多。同时，对于检察长列席并讨论案件后的效果如何也鲜有提及。根据人民法院内部的规定，检察机关在列席审判委员会会议时无权对案件进行处分。这种规定直接决定了人民检察院的监督是乏力的，其监督的案件质量也必然会受到影响。

　　5、列席的程序。当前，关于检察长列席审委会的程序性规定相对于列席人员的范围和案件范围来说，则要更加笼统和欠缺。目前，对于程序性规定比较具体的有江西省高院、省检察院联合印发的《关于省人民检察院检察长列席省高级人民法院审判委员会会议的规定（试行）》，具体内容是：“由省高院在确定审委会会议议程的当日，将会议时间、地点、讨论事项以书面形式通知省检察院；省检察院接到通知后，在会议召开前一日就检察长是否列席会议问题答复省高院”。[③]还有安徽省马鞍山市花山区法院和花山区检察院联合出台的《关于检察长列席审判委员会会议的暂行规定》中规定“法院应当在召开审判委员会会议三日前通知区检察院检察长列席审判委员会会议”。[④]对于列席的其他程序性规定应当是今后检法双方共同研究探讨的重点。

　　二、检察长列席审委会制度存在的问题

　　检察长列席审委会这一极具生命力的制度其作用至今仍未得到充分发挥的主要原因，不在于其是否具有合理性和可行性，而在于这一制度本身尚存在诸多问题需要加以解决和完善。这些问题的存在，制约了实践部门具体工作的有效开展。

　　（一）法律规定过于原则。现有立法中关于检察长列席审委会制度的规定存在诸多缺陷，需要进行修改完善。《刑事诉讼法》只是原则性地规定人民检察院依法对人民法院的审判活动是否合法实行监督，对检察长列席审委会没有具体规定。1983年修订后的《人民检察院组织法》也未对这一制度作出明确规定。只有现行《人民法院组织法》规定“各级人民法院审委会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”这种法律授权规定的不确定性，再加上法院的审委会是秘密进行的，不对外公开，讨论决定重大、疑难案件都是不具有公开性的，因而导致司法实践中法院往往不主动邀请检察长列席审委会。同时我国刑事诉讼法也无强制性的规定，所以检察院也没有具体明确的法律依据能够主动要求列席审委会，对法院的审判活动进行监督。检察长列席审委会制度不仅法律规定较少，而且缺乏统一的实施规范。再加上各地在实行过程中遇到的情况不一，认识不一，检法两家的关系协调程度不一等因素，导致了各地对与列席相关的内容规定不一。

　　（二）检察长列席审委会的地位职责无规定。检察长在列席审委会过程中，法律监督职能如何发挥、发言的地位和作用怎样、对案件产生的影响程度有多大，这些都涉及到检察长列席审委会的地位和职责问题。这些问题不能确定必然直接影响检察长列席工作的最终效果。检察长列席审委会的地位是指检察长在列席活动中的法律职能身份。对检察长列席地位的认识，目前有以下四种观点：一是检察长以国家法律监督机关代表的身份，实施法律监督；二是检察长在列席中以国家公诉人的身份，支持公诉，实施法律监督；三是检察长不仅以国家法律监督机关的代表身份实施法律监督，同时还以国家公诉机关的代表身份听取意见，接受制约；四是检察长列席中的地位应根据讨论决定案件的不同情况，区别对待。[⑤]检察长列席审委会的职责是检察长在列席中被其法律职能地位所决定的权利和义务。很多地方在实行该制度的过程中，仅仅关注检察长是否列席了审委会，列席了几次审委会，对于检察长在列席审委会时的地位和职责问题从未认真进行过思考和研究，对于这方面的规定更是鲜有提及。检察长在审委会中的地位职责都不能明确，检察长列席审委会的目的却又如何实现，检察长列席审委会依旧停留在形式方面，其实质依然是审委会的“一言堂”。

　　（三）检察长列席审委会的程序无硬性规定。列席程序是发挥列席作用、实现列席目的的重要保证。检察长列席审委会活动同其他诉讼活动一样，必须有明确的法律规定。目前，检察长列席审委会制度没能很好地落实，可以说在很大程度上就是因为没有规定具体的可操作性规范，尤其是程序的启动、程序的内容、在程序启动时检法两家之间如何进行衔接等等。所以，司法实践中很有必要认真研究该项制度的程序问题。

　　1、程序的启动观点分歧大。目前，关于程序的启动方面主要存在以下三种观点：第一种观点是人民法院普遍告知说。认为检察机关有权对整个审判活动实施法律监督，人民法院作为被监督的对象，有义务将所有的与审判活动有关的审委会召开的时间、地点、研究的具体事项事先告知人民检察院，由人民检察院决定是否派员列席审委会。第二种观点是人民检察院主动要求说。认为列席权是法律赋予检察机关的权力，只有检察机关在认为有必要列席时，才可以向人民法院提出列席的要求，人民法院无权要求人民检察院派员列席审委会。第三种观点是人民法院依法告知说。认为人民法院应当依据法律法规明确规定或在法律法规作出明确规定前经检法两家协调达成共识，在审委会召开前向人民检察院依法履行告知义务，由检察机关派员列席审委会。对于其它人民检察院认为需要列席审委会的，人民法院应当准许。

　　2、关于程序的具体内容难统一。目前，各地关于具体的程序性内容既不统一，又难规范，出于各自为政的局面。很多程序性的规定都是由各地的检法双方协商一致后在文件中列举出来的。甚至很多地方即便在会签的文件中也没有规定，而是由人民法院自行决定。这种情况直接导致了检察长列席审委会制度成为一种摆设，实际的效用是一点也不能发挥，悖离了实行该制度的初衷。

　　（四）案件的范围不明确。关于检察长列席审委会研究案件的范围尚没有极具权威性的法律规定，当前比较普遍的做法是各地人民法院在内部研究的基础上给定案件范围，检察机关则没有这方面的规定。由于目前立法上没有统一的标准，检察机关应该列席或者可以列席哪些案件或事项的审委会讨论，存有很大的随意性，列席范围过宽，既不符合现实，也会造成列席走过场，失去严肃性；列席范围过窄，则达不到列席监督的目的。

　　（五）列席的人员范围规定不合理。虽然当前存在四种意见，但真正实施中能列席审委会的却仅限于检察长和副检察长。这种做法明显与实践的需要不适应。人员的范围除检察长和副检察长、检委会委员外，还应增加主诉、主办检察官，这样更具有实际效果。因为检察长和副检察长、检委会委员对相关案件的具体情况可能不会有深入细致的了解,为了更好地完成列席审委会会议的任务,有必要允许对案情熟悉的主诉、主办检察官作为其助手参加。

　　（六）列席案件的质量没保障。虽然各地陆续出台关于检察长列席审委会的各种文件来促进该制度的落实，但在实践中能够真正贯彻的却不多。如：安徽省宣城市中级人民法院和宣城市人民检察院会签的《关于检察长列席审判委员会的会议纪要》中规定，列席的检察人员不拥有对案件处理的决定权。对此规定其人民法院负责人解释说：“检察长列席审判委员会仅仅是对如何正确认识案件事实、采信证据和适用法律发表意见，不拥有对案件处理的决定权，案件最终仍由法院作出判决。有利于让检察机关的监督落到实处、取得实效，有利于法院提高案件审理的质量，有利于促进公正司法、促进社会进步。[⑥]这种观点代表了绝大多数法官针对检察长列席审委会制度中关于检察长对所研究案件的权利的态度和看法。这种看法虽然是法官关于审判独立原则的告白，但也属于被监督机关抵制外部监督的心态表白。这种观点和规定直接决定了人民检察院的监督是乏力的，其监督的案件质量也会受到影响。

　　三、改进和完善检察长列席审委会制度的建议

　　（一）完善相关法律法规。针对立法方面的问题，需要尽快加以完善和解决。我们认为，规范检察长列席审委会制度，首先应当修改现行的三大《诉讼法》和《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》。修改时要明确规定检察机关除了提出纠正违法意见、进行抗诉等监督方式外，还有检察长有权列席同级人民法院的审判委员会会议，进行同步监督。

　　1、修改或制定相关法律法规。建议在三大《诉讼法》和《人民检察院组织法》中增设检察长列席审委会的规定，并将《人民法院组织法》中的授权性规则改为授权性与义务性规则相结合的方式，即将《人民法院组织法》条文中的“可以”改为“应当或者可以”，从而确保这项制度得到较好的落实。同时参照《法院审委会工作规则》和《检察院检委会议事制度》等文件中的有关内容，制定相互衔接的工作机制。从统一法制和提高效率角度考量,最好由最高人民法院和最高人民检察院再联合出台规范性文件。

　　2、赋予检察长可委托权，使列席人员特定化。列席审委会会议是检察长的权力，一般人员不具备列席资格。但是考虑到检察长履行职务的实际情况，如果每起案件都让检察长列席审委会，不符合实际。在检察长不能列席审委会时，从法律的角度赋予检察长可以委托其他人员的权力，无疑会增强该制度的可操作性。可委托人员的范围除检察长和副检察长、检委会委员外，还应增加主诉、主办检察官，这样更具有实际效果。因为检察长和副检察长、检委会委员对相关案件的具体情况可能不会有深入细致的了解,为了更好地完成列席审委会会议的任务,有必要允许对案情熟悉的主诉、主办检察官作为其助手。从法理上讲,允许副检察长、检委会委员或主诉、主办检察官等人员受检察长委托列席同级审委会,并不违背法律,检察人员在检察长领导下开展工作,检察长委托其下属列席同级审委会应当被允许。[⑦]当然受委托列席同级审委会的检察人员会后应当及时向检察长汇报列席审委会的情况。

　　3、明确列席案件的范围，使列席范围法定化。检察机关应该列席或者可以列席哪些案件或事项的审委会讨论，由于目前立法上没有统一的标准，存有很大的随意性。我们认为，应当在能同时约束检法两家的法律法规中明确列席案件的范围。而且检察长列席审委会应当仅限于讨论案件。检察机关作为法律监督机关，不可能就法院审判的每一起案件都进行列席监督。我们认为，检察长列席研究的案件主要如下：（1）合议庭对刑事案件起诉书所指控的主要犯罪事实认定、法律适用及对被告人的定罪量刑与检察院意见不一,经口头协商仍无法取得一致而提交审委会讨论的案件; （2）检察机关提出抗诉的民事、行政诉讼案件或检察机关通过再审检察建议启动再审程序的民事行政申诉案件; （3）在本地区有重大影响,社会普遍关注的刑事、民事、行政案件;（4）检察长认为需要列席的其他情形。[⑧]

　　4、赋予检察长或受检察长委托的列席人员具体的监督权。由于审委会的活动是否合法，直接影响到案件审判结果。掌握程序不合法案件信息后，列席检察人员可以决定对审委会下列活动进行监督：讨论的案件提交程序是否合法；所讨论的案件是否属于该院管辖；审委会委员是否应当回避而不回避；审委会人员组成是否合法；审委会审理程序是否合法；审委会讨论案件是否侵犯了当事人和其他人的诉讼权利。如果列席人员发现以上问题，应当在会议讨论结束、表决形成决议之前，代表检察机关提出意见和建议，行使申请回避权、发言权、纠正权和建议权。检察长或受检察长委托的列席人员不具有表决权。

　　（二）科学设计具体制度。如果说最高人民法院的《改革纲要》解决了检察机关派员列席同级审委会制度在实践部门的观念阻力，那么，科学地设计相关具体制度就是让这一制度得到充分地发展和运用的关键。为此，我们认为，应对检察机关派员列席同级审委会制度的工作原则、列席的人员、范围、程序及讨论发表意见和意见反馈等内容作出具体规定，以增强可操作性，强化法律监督的权威性。

　　1、设定原则。检察长列席审委会制度应当遵循“人员特定、范围法定、时间商定、程序规定”的原则，同时也应遵循“既确保列席人员依法行使职权，又确保不干预法院依法行使审判权”的原则。

　　2、明确列席人员职责。申请回避。列席人员对于审委会委员中有符合刑诉法第二十三条规定形之一，而没有自行回避的，应当建议回避。列席检察人员提出申请回避应在审委会前提出，既可以以书面形式，也可以采取口头形式，符合回避条件的审委会委员，在列席检察长提出回避申请后应立即回避。（2）陈述意见。即列席人员代表检察机关阐述意见，供审委会参考。列席人员在承办案件的法官汇报完案情和表明了倾向性意见后,在会议讨论结束、决议形成之前,向与会的审委会委员介绍有关案件的其他情况,发表检察机关对所讨论案件事实认定、法律适用方面的意见和建议，供审委会参考。（3）全程知情。列席人员参与审委会研究讨论的全过程，可以对某些重大、关键问题进行现场咨询。审委会会议纪要和案件判决意见形成后应当发送列席会议的检察长、副检察长或其他列席人员。（4）补充纠正。列席人员对汇报人向审委会汇报失实部分及时提出纠正意见，并补充陈述案件真实情况。（5）提出建议。列席人员对审委会的错误决定应当当场提出建议，并协商审委会能在作出判决、裁定前加以纠正。

　　3、制定列席人员应当履行的义务。检察长在列席审委会过程中，除应当享有的职权外，还应当履行下列义务:一是保障人民法院依法独立行使审判权。检察长列席审委会,是代表检察机关履行法律监督职责,应当尊重审委会决定及审委会委员的意见，不得采用任何方式、任何手段对审委会及其组成人员施加影响，干涉审委会成员发表意见、投票表决，也不能代替审委会委员越俎代庖行使本应属于审委会委员的权利。二是应当遵守审委会工作程序和纪律。检察长行使法律监督权应遵守审委会的工作程序。检察长或其委派的其他人员在列席同级审委会后, 对审委会讨论的事项及作出的决定应当遵守保密义务。受检察长委派的列席人员除了向检察长汇报会议情况外,不得在其他场合泄露审委会开会情况。三是认真总结分析检察机关办案经验和不足。检察长应当通过列席审委会，对比检察机关与审判机关在办案思维、认定证据、排除分歧等方面的不同，总结成功的办案经验，找出办案过程中的不足，促进相互学习和借鉴，达到取长补短的效果。

　　4、制定并统一操作性强的程序规范。可以规定如下：人民法院应当依据法律法规确定的列席范围，对于应当由检察长列席的，在审委会召开二日前书面向人民检察院告知审委会召开的时间、地点、研究讨论的具体案件，并附议案副本一份；对于其它人民检察院认为需要列席审委会的，人民法院应当准许；人民检察院在收到人民法院的列席告知书后，应及时向检察长汇报，检察长应作出本人列席或委托副检察长、检委会委员、或带主诉、主办检察官列席的决定；对于法律法规明确规定应当列席的，检察长应当作出列席决定，并按时参加；对于检察长认为可以列席的，应在作出列席决定的次日内通知人民法院，人民法院应当同意列席。

　　检察长作出列席决定后，应于会前将参与列席人员的姓名、职务等书面通知人民法院；人民法院应当为检察长列席审委会履行职责提供业务上的方便，并尊重列席人员履行职责的行为。

　　列席人员不能干扰审委会的权力行使；审委会会议纪要应在审委会结束后及时送达列席人员；受委托的列席人员应及时将列席的情况向检察长汇报；审委会应将列席人员代表检察机关提出的法律监督意见的落实情况及时回复人民检察院。 

　　5、规定保障检察长列席审委会的具体举措。检察机关是国家法律监督机关,检察长列席同级人民法院审委会说到底是代表检察机关对审委会进行监督,履行宪法赋予的法律监督职责。因此，必须要制定具体的措施保障检察长顺利和高效地完成列席工作。缺乏必要的保障性规定，该制度的实施及其作用的发挥依然是纸上谈兵。

　　（三）建立健全配套机制。如果说法律法规给予了该制度强大的理论支持，科学的程序促进了该制度的深入贯彻落实，那么健全的配套机制就是该制度能够充分发挥作用的基础保障。经过研究，目前必须要建立的有关配套机制主要有以下几个。

　　1、建立信息互通机制。对于人民法院拟提交审委会讨论的会议材料和会议信息必须在会前反馈给人民检察院。具体来说,启动检察机关列席同级人民法院审委会必须建立检、法两家的信息互通机制,人民检察院至迟在会议召开一天以前将检察机关是否列席和列席人员通知人民法院。

　　2、确立专人联系制度。为了确保信息互通,必须在检察院、法院建立专人负责制度。结合当前检委会和审委会改革,可以考虑由审委会秘书或专职委员负责与检察院检委会秘书或专职委员联系。

　    3、建立人民法院不履行告知义务的惩戒机制。为保障检察机关派员列席审委会制度,应加重人民法院违反信息告知义务的责任。在司法实践中,由于种种原因,人民法院在召开审委会时可能会怠于履行告知义务,导致检察机关列席审委会制度被虚置。对此,应该加强对人民法院不履行告知义务的法律责任设置。否则,由于只有义务,没有责任,义务的违反并不会带来任何法律上的负面效果,在实践中就会导致义务的不被遵守,并将最终导致该项制度的虚设。

　　4、建立检察机关内部配套机制。如检察机关在接到人民法院的告知后,应该就是否派员列席审委会做出决定。如果决定派员列席的,应该先就会议议题作出初步讨论,然后形成检察机关书面意见，作为列席人员在审委会会议上发表意见的依据。如果是检察长以外的检察人员列席会议的,在情况没有发生变化的情况下,不能随意改动检察机关会前定下的意见。[⑨]