职务犯罪案件审查逮捕程序的改革

刘慧玲

（最高人民检察院 侦查监督厅，北京 100726）

摘要：相对于将检察机关立案侦查案件逮捕权交由法院行使的改革方案，“上提一级”改革方案的改革成本相对较低，而且对刑事诉讼活动的影响较小，因而易于进行。作为一项制度性改革，能够达到监督者也被监督而且监督力度更大的改革效果，还使得人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的外部监督模式的有效性凸显。实施“上提一级”改革措施后，审查逮捕的主体、报请审查逮捕的程序、审查决定逮捕的程序、逮捕执行程序等将发生变化。

关键词：监督  立案 侦查　 制约

长期以来，理论界对我国现行逮捕羁押制度在职权配置、程序设计等方面的问题进行着深入的研究和探讨。全国各级检察机关侦查监督部门也在不断进行工作机制上的改革，逐步完善审查逮捕工作机制，解决审查逮捕工作实践中存在的各种问题。在最高检察院完善现行逮捕羁押制度的各种改革方案中，职务犯罪案件审查逮捕程序“上提一级”改革，是率先完成并实施的一项改革措施。这是一项检察工作机制改革，涉及检察职权配置的重要调整。根据中央司法改革要求，最高人民检察院制定了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（下称《规定》），已于2009年9月起在全国分步骤实施。其核心是省级以下（不含省级）人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定。

一、检察机关立案侦查的案件审查逮捕程序改革的背景

按照现行法律规定，职务犯罪案件的立案权、侦查权、审查逮捕权均由同一检察机关行使。由于检察机关对直接立案侦查的案件办案权力相对较为集中，在立案、撤案、决定逮捕等环节可能出现内部监督制约不到位甚至缺位的问题，易使外界对检察机关办案公正性和公信力产生疑虑。近年来，为保证依法正确行使职务犯罪侦查权，检察机关在规范执法、完善内部监督制约机制方面作了很多努力，先后推行了人民监督员监督、职务犯罪案件“双报备、双报批”、讯问职务犯罪案件犯罪嫌疑人全程同步录音录像等一系列制度。但是对检察机关立案侦查活动，仍有必要从立法上和工作机制上予以进一步改革和完善，特别是引进有效的外部监督机制。

理论界对检察机关自侦自捕等内部制约机制一直存在“谁来监督监督者”的质疑，要求对职务犯罪案件侦查活动进行外部监督的改革呼声较为强烈，但对于如何引进有效的外部监督机制，理论界和实务界有取消检察机关侦查权、取消检察机关批准（决定）逮捕权等多种不同观点。[1]有代表性的观点及相对应的改革方案主要有以下两种：一种观点主张将检察机关对职务犯罪案件的逮捕决定权移交法院行使。该观点认为，将职务犯罪案件侦查权与决定逮捕权配置在同一检察院，无法对控方权力形成制约，逮捕程序中立性原则缺失，并进一步主张将决定逮捕权配置在法院，由处于中立位置的审判机关对职务犯罪案件嫌疑人的逮捕进行审查。这种观点强调，将职务犯罪案件决定逮捕权甚至所有刑事案件批准逮捕权交由中立的法院行使，是大势所趋。另一种观点认为，根据我国现行的司法制度及宪政体制，法院或法官并不能承担逮捕羁押的司法审查权，不能将检察机关的逮捕权交法院行使。其主要理由是：在现行法院体制下，将逮捕决定权改由法院行使，不利于保证法院刑事审判活动的客观、公正，弊大于利。我国实行的是“法院独立”，在法院系统内部没有设置类似于西方治安法官或预审法官的专门法官，在未与审判法官相分离的情况下，法院可能会超越审判阶段，过早地介入刑事案件。表面上看似乎加强了对逮捕的程序制约，实际上审判法官会形成先入为主的印象，在审判阶段很难对自己决定逮捕的被告人作出无罪判决。当然，如果成立单独的预审法庭或者治安法庭，使做出逮捕决定的法庭与进行审判的法庭严格分离，防止先入为主，固然为一个较好的办法，但会遇到改革成本比较高和改革不彻底而失去改革原意的现实问题。

朱孝清副检察长赞同自侦案件由检察机关自侦自捕、缺少相互制约的观点。尽管目前检察机关内部对自侦案件采取了一些相互制约的措施，但其效果与来自外部的制约总会存在差别。但是，对持论者提出的解决这一问题的方法——改由法院批捕，他又不表示赞同，这决不是“屁股指挥脑袋”，为检察机关一己之私，而是基于法理。如果我国也建立预审法院且该法院与现行的审判法院不属于一个系统，那不仅赞成将自侦案件的批捕权划归预审法院，而且赞成将所有案件的批捕权都划归预审法院。但如果不另设独立于审判法院的预审法院，而是将批捕权划归现行的审判法院行使，实行法院自捕自判，则“害莫大焉”。司法体制改革应当越改越符合法理，如果以大害换小害，越改越不符合法理，越改越不利于保障人权和维护公正，则是与改革的初衷相悖的。[2]

我们认为，相对于将检察机关立案侦查案件逮捕权交由法院行使的改革方案，“上提一级”改革方案，仅涉及职务犯罪案件逮捕决定权在检察机关上下级的配置问题，是检察业务的一个方面，与其他改革内容相比，涉及范围小，改革成本相对较低，效果突出。而且“上提一级”改革是在坚持审查决定逮捕权由检察机关行使的宪政体制下的改革，对刑事诉讼活动的影响小，因而易于进行。

二、检察机关立案侦查的案件审查逮捕程序改革的两个阶段

2004年前后，在研究司法改革方案时，有关方面曾经提出了上提一级的改革方案，但当时考虑到实行起来问题较多，主要是办案期限将难以保证，办案责任也将难以落实，而且上级检察机关在人力、财力方面都将难承重负，在实践中难以操作。为了加强对职务犯罪侦查的制约，考虑建立立案、逮捕后的备案审查机制更为适宜。2005年，高检院制定了《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》，规定：省级以下（含省级）人民检察院启动职务犯罪侦查程序或作出逮捕决定的，应报送上一级人民检察院备案；对职务犯罪案件作出撤销案件、不起诉决定的，应报经上一级人民检察院批准。上级人民检察院对下级人民检察院立案实行监督。备案制度试行一段时期，取得了一定效果，但由于备案审查具有相对滞后性，上级检察机关发现问题后，纠正不当逮捕或者不当不捕的力度较小。

2008年，在认真总结司法体制和工作机制改革经验的基础上，结合我国社会主义民主法治建设的实际，中央提出了深化司法体制和工作机制改革的主要任务和具体目标，明确要求要完善检察机关的职务犯罪案件审查逮捕程序，加强对检察机关自侦案件的法律监督。按照中央司法体制和工作机制改革方案，高检院进行了省级以下人民检察院立案侦查的案件审查逮捕程序“上提一级”改革。

职务犯罪案件审查逮捕决定权“上提一级”改革，是优化检察职权配置、强化检察机关自身监督制约的一项重要举措，其目的就是要充分发挥审查逮捕的法律监督职能，加强上级院对下级院办理职务犯罪案件的领导和监督，强化对职务犯罪案件侦查权的监督制约，从而进一步完善检察机关内部的监督制约机制，保障检察机关职务犯罪侦查权的依法、公正行使。

三、“上提一级”改革的意义

强化对检察权的监督制约，保证检察工作科学发展的需要。曹建明检察长多次指出，只有牢固树立监督者更要接受监督的观念，高度重视自身监督制约机制建设，检察工作才能实现自身科学发展，服务科学发展。完善检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序，就是要进一步加强对办理职务犯罪案件的监督制约，以确保检察权特别是职务犯罪侦查权的依法正确行使。

增强检察机关执法公正性和公信力的需要。将职务犯罪案件的逮捕由事后报上一级备案改为事前报上一级检察院审查决定，克服了立案、侦查、逮捕在同一平台操作的问题，有利于加强上级检察院对下级检察院查办职务犯罪案件工作的监督制约，有利于提高检察机关的执法公正性和公信力。

进一步推进检察机关规范执法，提高办案质量的需要。当前在职务犯罪侦查工作中，办案力度不断加大，质量不断提高。但执法不规范的问题在一些地方还比较突出，办案质量有待进一步提高。实施“上提一级”改革，通过上级院加强监督制约，将有效促使侦查工作更加依法进行，有利于上级检察机关严格按照逮捕的条件审查犯罪事实和证据，并支持下级机关依法办案，排除干扰，进一步提高报请逮捕案件的质量和逮捕案件的质量。

四、“上提一级”《规定》的主要内容

实施“上提一级”改革措施后，审查逮捕的主体、报请审查逮捕的程序、审查决定逮捕的程序、逮捕执行程序等将发生变化，《人民检察院刑事诉讼规则》第五章第二节“审查决定逮捕”的有关规定已不适用。为适应改革需要，需要依据刑事诉讼法的有关规定重新制定相关办案程序。

《规定》主要内容包括：下级人民检察院报请审查逮捕程序、上级人民检察院审查决定逮捕程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序、下级人民检察院不服不捕报请重新审查程序、逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序、人民监督员监督程序、报请延长侦查羁押期限程序以及通过检察专网报送案卷材料、通过视频讯问犯罪嫌疑人等。

（一）关于报捕程序

《规定》明确了下级检察院报请上级检察院审查逮捕的具体程序和报送内容。与现行的移送审查逮捕程序相比，主要有三方面变化：

增加了双重审查程序。下级院侦查部门报请逮捕犯罪嫌疑人，要先送本院侦查监督部门审查后报本院检察长或检委会审批，再报请上级院审查决定逮捕。《规定》要求下级院侦查监督部门对报捕案件行使审查职能，主要是考虑到，人民检察院立案侦查案件的逮捕决定权“上提一级”是为了加强内部监督，并不意味着削弱下级院侦查监督部门的审查职能。实行这一程序，有利于保证报捕材料齐备规范，保证逮捕案件质量，有利于增加上下两级检察院侦查监督部门的工作配合，有利于下级院侦查监督部门履行侦查活动监督职责。

下级院报捕时应当报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料和侦查监督部门审查意见。近年来，检察机关在强化职务犯罪侦查活动监督制约方面采取了一系列措施，包括推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。职务犯罪案件逮捕权上提一级后，考虑到检察机关立案侦查案件的特殊性和办案时限的急迫性，上级院侦查监督部门在审查逮捕时难以做到每案必问的实际情况，为了保证犯罪嫌疑人的合法权利，及时发现侦查活动中的问题，保证逮捕案件质量，《规定》要求下级院在报请逮捕时要报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料。上级检察院侦查监督部门通过审查录音录像资料能够达到讯问目的的，在审查逮捕阶段就不再讯问犯罪嫌疑人。

关于应当说明逮捕必要性。在司法实践中，侦查部门往往只针对有无犯罪事实进行侦查取证，对逮捕必要性注意不够。在侦查初期，侦查部门证明犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的证据尚不充足，侦查监督部门对犯罪嫌疑人的逮捕必要性往往难以准确把握。《规定》第二条对侦查部门制作报请逮捕书提出了明确要求，增加了在文书中应当说明逮捕必要性的规定，亦即要求侦查部门对逮捕的三个条件同等重视，除对案件事实证据予以证明外，对逮捕必要性应当说明。

 (二)关于决定逮捕程序

关于讯问犯罪嫌疑人。《规定》要求上级院办理审查逮捕案件，必要时应当讯问犯罪嫌疑人。为有效保障犯罪嫌疑人的合法权益，全国检察机关已经逐步开展在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人工作，以便充分听取犯罪嫌疑人的申辩。结合审查逮捕工作的实践看，在审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人，有利于防止错捕，保证办案质量，有利于全面履行侦查监督职能，及时发现和纠正侦查活动中的违法行为。由于目前一些检察院案多人少的矛盾突出，“上提一级”后审查逮捕的时限较短，对不属于“应当讯问”范围的案件，《规定》允许不讯问。对拟不讯问的，要送达《听取犯罪嫌疑人意见书》，犯罪嫌疑人要求讯问的，应当讯问。在讯问方式上，《规定》除规定当面讯问外，还增加规定通过检察专网视频讯问和委托下级人民检察院侦查监督部门代为讯问两种方式。这主要是考虑到办案实际需要，特别是不少地方幅员广阔、经济欠发达等因素。

关于听取受委托律师的意见。《规定》要求上级院办理审查逮捕案件，对犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕等意见，应当认真审查，在审查逮捕意见书上说明是否采纳的情况和理由；必要时，可以直接听取受委托律师的意见。这方面，高检院的有关文件都有要求，不少地方也作了有益的探索和尝试，《规定》据此作了原则性规定。

关于适时介入侦查。《规定》将适时介入侦查的案件范围确定为案情重大、疑难、复杂的案件，下级院侦查部门“可以”提请上一级人民检察院侦查监督部门派员适时介入案件。这主要是考虑到检察机关立案侦查的案件，言词证据较多、稳定性不强，“上提一级”后，案卷送达、异地讯问犯罪嫌疑人以及审查程序增多，原本不宽裕的审查时限会更加紧张。在侦查阶段适时介入成为侦查监督部门熟悉案情、证据，及时发现问题，缓解办案时限紧张的有效办法。当然，这样规定并不排除同级检察院侦查监督部门适时介入侦查。

关于审查逮捕期限。《规定》采纳了刑事诉讼规则第一百一十一条的规定，规定犯罪嫌疑人已被拘留的，上级人民检察院在收到报请逮捕书后的七日以内作出是否逮捕的决定。对此规定应当理解为，下级检察院最迟应当在对犯罪嫌疑人刑事拘留后第七日报请上级院审查决定逮捕。报送案件材料的路途时间应当计算在审查逮捕期限之内，不能突破现有法律对检察院直接立案侦查案件刑事拘留、审查逮捕最长十四天的规定。

关于逮捕决定的执行机关。《规定》明确上一级人民检察院决定逮捕的，应当由下级人民检察院通知同级公安机关执行。将下级人民检察院的同级公安机关作为逮捕决定执行主体，主要是考虑到犯罪嫌疑人一般被羁押在下级人民检察院所在地的看守所，由下级人民检察院的同级公安机关执行逮捕决定，更为便捷，有利于提高执行效率。

（三）关于发现不应当逮捕的纠正程序

《规定》分别规定了下级检察院和上级检察院发现不当逮捕后的纠正程序，明确规定下级院认为需要撤销或者变更上级院决定的逮捕措施时，应当报请上级院同意。这样规定主要是考虑到有利于加强检察机关的自身监督和制约，防止下级检察院执法中的随意性，无原则地随便放人。如果下级检察院可以直接撤销或者变更上级检察院的逮捕决定，不仅有损上级检察院的权威，而且无法界定错捕的责任。另外，公安机关和检察机关在刑事诉讼活动中是两个平等的执法主体，相互之间是配合制约关系，检察机关上下级之间是领导关系，因而下级机关要改变上级机关的批准逮捕决定或者变更强制措施，应报经原作出批准决定的上级检察机关同意。

 (四)关于下级人民检察院报请重新审查的程序

《规定》明确规定下级人民检察院认为上一级人民检察院作出的不予逮捕决定有错误的，应当报请上一级人民检察院重新审查，上一级检察院应当在规定时间内作出是否变更的决定。“上提一级”前，因同一检察院自侦自捕，对犯罪嫌疑人作出不予逮捕决定的，没有给侦查部门设置复议程序。“上提一级”后，立案侦查的人民检察院与具有逮捕决定权的人民检察院不再是同一个办案主体，为保证下级人民检察院对不予逮捕决定有异议时有表达不同意见的权利，《规定》对下级检察院不服不予逮捕决定的，增设了报请重新审查程序。鉴于检察机关上下级的领导关系，《规定》未使用“复议”一词，而是使用“报请重新审查”一词。

(五)关于人民监督员监督程序

《规定》明确犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，由作出逮捕决定的人民检察院启动人民监督员监督程序。人民监督员制度，是由代表公众的人民监督员按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。人民监督员制度在检察机关已经实行多年，实践证明，实行人民监督员制度能够确保职务犯罪侦查、决定逮捕、起诉等检察权的正确行使，促进依法办案，维护司法公正。为此，“上提一级”以后，仍需要实行人民监督员制度，接受社会监督。鉴于人民监督员程序已有专门的规定，《规定》对此只作了原则规定。

(六)关于通过检察专用机要通道报送和视频讯问犯罪嫌疑人

《规定》明确了关于网络报送案卷材料、文书及视频讯问犯罪嫌疑人的相关内容。“上提一级”后，会导致异地移送案卷、报送文书和讯问犯罪嫌疑人，办案时限不变，但工作耗时增多，办案成本加大。因此，通过现代科技手段在检察工作中的应用，可以充分发挥检察技术优势，减少报送路途时间，节省人力和财力，有效提高工作效率。

职务犯罪案件决定逮捕权“上提一级”后，进一步优化了检察职权配置，加强了对检察机关立案侦查活动的法律监督。下级院对职务犯罪案件犯罪嫌疑人向上一级检察院报请逮捕，上下级检察院侦查监督部门的双重审查、变更强制措施报上级院同意等程序设置，使得上级院和下级院的侦查监督部门对侦查部门的监督制约力度明显加大，侦查部门传统的“以捕代侦”的侦查思维模式将被改变，依赖协调、通融的不规范的办案行为将受到约束和限制，检察机关自侦部门的侦查能力和侦查水平将得到提高，对犯罪嫌疑人逮捕必要性的把握更加严格，从而有利于防止检察机关侦查权的滥用，保证逮捕案件质量，切实维护犯罪嫌疑人的合法权益。

五、对《规定》实施中可能出现问题的思考

《规定》实施后，对“上提一级”改革带来的影响以及可能出现的问题，有些观点表达了不解、焦虑和担忧。

第一，担心把关过严，不利于打击职务犯罪。有观点认为，对发展性职务犯罪案件，目前缺乏特殊的操作规则，大量具有发展性的职务犯罪案件因上级院侦查监督部门证据标准掌握相对严格而直接决定不予逮捕，从而丧失继续侦查取证以及深挖案件的良机。[3]

上提一级改革目的是为了进一步加强对办理职务犯罪案件的监督制约，以确保检察权特别是职务犯罪侦查权的依法正确行使。“上提一级”对排除外部干扰，彻底查办案件应该起到极大的促进作用。批捕权限上提后，由于审查决定逮捕由上级机关进行，对案件初查、立案、刑事拘留、逮捕的证据搜集，将会提出更高要求，各级检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权部门将会不断改变执法观念，不断提高侦查水平和办案质量。

但是，职务犯罪案件具有不同于一般案件的特殊性，侦查部门在调查取证中也面临特殊困难，在侦查前期，相对来说难以获取全面证据。而且由于有些职务犯罪案件具有较强的发展性，突破空间比较大，可以利用后续侦查措施充分挖掘窝案串案。为了配合侦查和打击犯罪的需要，对于存在进一步收集、补充、完善证据可能的部分重大职务犯罪案件，一些地方在探索适用附条件逮捕制度。[4]

部分学者附条件逮捕制度持有异议，认为附条件逮捕是检察机关在法律规定之外任意降低逮捕条件，严重侵害了犯罪嫌疑人的权利。我觉得这一观点是因对附条件逮捕存在严重误解所致。附条件逮捕制度，是检察机关在审查批捕中的一项工作制度、工作措施，而不是法律制度。附条件逮捕制度符合刑事诉讼法第六十条规定的逮捕条件，符合刑事诉讼法律规定精神。这一制度是为了发挥逮捕这一强制措施保障刑事诉讼正常进行的功能，纠正司法实践中对逮捕的证据标准等同于起诉标准和判刑标准的偏差。但附条件逮捕并不能普遍适用，只适用于极少数重大案件，是逮捕事实证据条件中的非原则性条款，是个例外。其本质是对刑事诉讼法规定的逮捕证据条件的回归，而不是在法定逮捕条件之外另设标准，也不是对法定逮捕条件的放宽。至于附条件逮捕制度的提法是否科学、适用是否准确，确有斟酌必要。

有论者指出，附条件逮捕制度的核心价值是定期审查。从该制度的发展趋势看，是要逐步覆盖全部审查逮捕案件。[5]从这个意义上讲，我认为将附条件逮捕制度改称为“重罪案件逮捕定期审查制度”更为妥当，并将这一定期审查制度逐步适用于全部审查逮捕案件，进而从整体上坚持少捕、慎捕，减少审前羁押率，缩短羁押期限，提高逮捕案件质量。

孙谦副检察长指出，我国逮捕制度从总体上存在“难进难出”的问题，即逮捕条件苛刻，决定和批准程序比较复杂，一旦逮捕便很难在判决前被保释。[6]附条件逮捕制度可以有效缓解这一问题。面对严格的逮捕条件和捕后羁押期限过长、逮捕缺乏司法救济的现状，通过捕后定期审查，可以使得羁押的合法性、继续羁押必要性和羁押的时限等问题得到司法审查，更重要的是对没有逮捕必要性和继续羁押必要性的犯罪嫌疑人尽早撤销逮捕、释放或者取保候审。

一些省级检察院已经制定下发了贯彻高检院“上提一级”规定的工作意见或者实施细则，有的对附条件逮捕制度的适用提出了明确具体的要求。比如：对犯罪嫌疑人可能被判处三年有期徒刑以上刑罚且涉案数额特别巨大的案件，或者与窝案、串案密切相关的行贿案件，属可适用附条件逮捕的“重大案件”，并规定了严格的程序。[7]通过严格正确依法适用附条件逮捕制度，既保证监督制约到位，又保证刑事诉讼顺利进行。

第二，认为内部监督制约还可能存在薄弱环节。有观点认为，检察机关直接受理案件的逮捕权“上提一级”面临着检察机关“侦查一体化”的压力。近年来，许多地方检察机关推行“侦查一体化”的机制，上级检察机关成立侦查指挥中心，统一调度本辖区的案件侦查，上级检察机关往往将自己侦查的案件交办给下级检察院或者将某一下级检察院侦查的案件交办到异地管辖。这些所谓的交办案件实质上就是上级检察机关统一指挥的案件，这些案件要报请逮捕时，即使是上级检察机关来审查逮捕，实际上也面临着“自侦、自捕”的现象，对于这些案件如何强化监督与制约，仍然是一个难题。同时，逮捕权虽然上提了一级，但是，这种上提到上级检察机关的做法，仍然属于一种内部监督，内部的监督毕竟与外部监督存在差距，上下级检察机关之间关系紧密，上级检察机关有时难免共同为了一个打击犯罪的目标，而放低逮捕标准，迁就下级检察机关。[8]

以上担心不无道理。《规定》的制定实施，使人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕引进了外部监督模式。“上提一级”改革后，由于上级院把关更严，报捕案件质量有所提高，不捕案件比例有所增加，改革已取得初步成效。但上提一级后的监督仍然是检察系统内部监督制约，在实施过程中可能在不同程度上仍然存在“重配合、轻制约”的问题。为充分实现加强制衡与监督的改革目的，防止上级院先入为主，降低逮捕条件，可以通过依法统一职务犯罪案件逮捕证据标准的尺度，建立健全适时介入侦查、捕后跟踪监督等工作机制，调整人民监督员监督程序等措施，不断完善检察机关内部职权配置工作，切实提高执法办案水平。

第三，可能会出现超期羁押等问题。有观点认为，上提一级后，在文书送达、同步录音录像、两级办案人员沟通等环节会出现更多的时间耗费。根据我国刑事诉讼法第一百三十四条规定，检察机关直接受理案件的侦查拘留期限和审查逮捕期限至多不得超过十四天。上提一级后，在犯罪嫌疑人被拘留的情况下，侦查监督部门的审查逮捕期限也不得超过七天。但是，根据《规定》，即使批捕权上提一级，下级检察院侦查部门对职务犯罪嫌疑人报请上一级检察院逮捕时仍要先经本院侦查监督部门审查，报本级院检察长或检委会审批后，再报上级院审查决定，办案时间压力过大。大量增加的事务性时间必然缩短侦查办案的时间，有可能引发超期羁押。[9]

司法实践中，办案时限紧张已成为“上提一级”改革必需面对和解决的主要困境。《规定》已经注意到这种紧迫性，要求通过加强专网报送、视频讯问等方式予以解决。高检院已经向全国人大提出了修改刑事诉讼法的立法建议，要求增加对职务犯罪嫌疑人的刑事拘留期限。同时，各地正在抓紧进行网络建设，配备必要的办公设备，积极应对“上提一级”改革。而且，对于新疆、西藏等边远省份，也允许他们分步骤推行这项改革。

总之，《规定》的制定实施，使得人民检察院立案侦查案件审查决定逮捕的外部监督模式的有效性凸显，作为一项制度性改革，能够达到监督者也被监督而且监督力度更大的改革效果。对于这一改革实施过程中已经出现和可能出现的问题，还需要及时总结，不断加以完善。