秦前红　 宦吉娥

（武汉大学法学院，湖北武汉430072）

 摘要：人民陪审员制度在合法性论证、刚性约束力赋予、具体制度设计和立法路径选择方面对人民监督员制度发展完善的可借鉴性，根本上取决于两种制度性质定位及由此决定的两种制度的共性与差异，需具体问题具体分析。

关键词：人民监督员制度人民陪审员制度比较

On the Relation between the People's Supervisor and the People Juror System

Qin QianhongHuan Ji′e

(School of Law of Wuhan University, WuhanHubei430072)

Abstract：The referential value of the people juror system for the people's supervisor system, concerning the argumentation of the legitimacy, the empowerment of rigid binding force, the design of concrete regulations, and the path selection of legislation, essentially depends on the role orientation of these two systems and the commonness and difference out of such orientation; therefore it should make concrete analysis of concrete conditions.

 Keywords：people′s supervisor system people juror system comparison

　　有研究者以人民陪审员制度为蓝本，对人民监督员制度的发展进行了预设，重要观点如下：其一，以人民陪审员的制度设计评价人民监督员制度设计，并作为人民监督员制度合法性的论证方式。其二，借鉴人民陪审员制度中人民陪审员意见的刚性约束力，赋予人民监督员监督意见的刚性约束力。其三，借鉴人民陪审员的选任机制、权利享有内容、参与审判机制、人民法院对人民陪审员的管理模式和培训模式等具体制度设计，完善人民监督员制度。其四，借鉴人民陪审员制度经由全国人民代表大会常务委员会决定，最高人民法院制定具体实施办法并在诉讼法中加以规定的法制化路径将人民监督员制度法制化。[1]事实上，人民陪审员制度对人民监督员制度之可借鉴性，根本上取决于两种制度性质定位的区别及由此决定的两种制度的共性与差异。

一、人民监督员制度从人民陪审员制度寻求合法性依据观点之评析

两种制度产生过程的差异性决定，既不能以与人民陪审员制度的相似性作为论证人民监督员制度的合法性的依据，也不能比照人民陪审员制度合法性论证方法来加以论证。陪审制度在西方已有上千年的历史，有陪审制与参审制两种模式，在我国最早付诸实践是在1930年。[2]建国后人民陪审员制度继续沿用，虽历经曲折，但2004年8月全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》使得存废之争尘埃落定。实施人民陪审制度的传统和法制成为人民陪审员制度的合法性的重要依据。而人民监督员制度则是检察机关的自主制度创新，从历史传统之中并不能找到如人民陪审员制度一样的坚实依据，且由于其依据检察机关内部规范性文件设立，没有如《完善人民陪审员制度的决定》、三大诉讼法中的相关条文等具有法律效力的规范性文件的直接依据，所以必须寻找新的合法性论证方式。且人民陪审员制度自身也存在与人民监督员制度相似的尚未解决的问题，人民监督员制度还存人民陪审员制度所没有的新问题，由此决定不能以人民陪审员制度设计来评价人民监督员制度。人民监督员制度的合法性更多从法理层面和现实需要的层面获得，可以从其法理基础、人民监督员制度的功能、人民监督员制度在宪政框架下的生存空间等方面进行论证。

二、刚性约束力借鉴观点之评析

依据最高人民检察院的规范性文件，人民监督员制度中人民监督员的评议结果和建议对检察机关而言并没有实体上的刚性约束力，其效力取决于检察长和检察委员会是否采纳。监督结果实体刚性约束力的缺失使其监督效力大打折扣[3]，已成为对该制度质疑的一个重要内容。有研究者指出，有必要借鉴人民陪审员制度，赋予人民监督员监督结果的刚性约束力[4]，具体的方案如将检察机关不接受人民监督员监督决定时，“可以”启动上级检察院的复核程序改为“应该”启动复核程序，甚至有学者要求将人民监督员制度从权利监督转变为权力监督。此类观点的合理性程度需要通过两种制度的比较方法加以评析。

从性质定位上讲，两种制度都具有权利性质，且在某种意义上也是一种社会权力，其能够直接分享一部分国家权力，需要如权利一样拒绝国家公权力的侵犯，同时也需要对其加以规制，并且严格限定其所分享的国家权力的范围。所不同的是两者属不同权利层面，对国家公权力的分享程度并不相同。人民监督员制度是对具有民主正当性权力的第二次防御，人民陪审员制度则是直接民主的体现形式。人民陪审员所行使的是直接依据人民主权原则所产生的民众参与国家管理的权利，是宪法中参加管理国家事务权利的具体实现方式，注重民主方式的直接参与管理；人民监督员制度则是监督权中批评建议权的行使方式，侧重采用民主方式的权力监督。尽管人民监督员制度也具有参与的功能和意义，人民陪审员制度也具有权力监督的作用，但两者的侧重点不同。这是由司法审判权与检察权自身的差异决定的。

从制度作用对象上讲，司法审判权与检察权有各自的运行规律。法院所行使的核心权力是居中裁判权，人民陪审员所能够参与的是采用合议方式的审判程序，合议庭为人民陪审员提供了自主发表意见、沟通协商的制度环境，人民陪审员的参与不会影响审判程序的正常进行，且能够在讨论沟通又独立判断的基础上形成法律工作者的法律思维与普通民众的常识判断、专业知识和公众情感之间的平衡点。而人民监督员目前只针对检察机关的自侦案件行使监督权，检察机关侦查权行政化的运行规律和检察长负责制下，自侦程序已成为各尽其职各负其责环环相扣的封闭系统，不太可能为人民监督员提供直接参与的环境，否则必然打乱侦查程序的正常运行，尤其是当人民监督员意见与检察机关不一致时，必然会出现是服从本级或上级检察长或检察委员会的意见，还是听从人民监督员的意见的冲突，这将极大影响检察权的独立高效行使。

将检察机关不接受人民监督员监督决定时，“可以”启动上级检察院的复核程序改为“应该”启动复核程序的观点，实际上是剥夺了人民监督员的选择权利，且与下文规定具有重复性。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》中第26条就文本意义而言明确具有三层含义，一是只能是参加监督的多数人民监督员有异议才可提起，这一规定用民主机制保证决定的最大限度正确。二是人民监督员“可以”提起异议。赋予了人民监督员的选择权利。如果改为“应该”，则成为一项义务，剥夺了其选择的权利。三是上一级检察院“应当”及时复核并反馈结果。参照《中华人民共和国刑事诉讼法》第70条关于公安机关对人民检察院不批准逮捕决定的复议和提请复核权的规定[5]，可认为规定第26条已完整赋予人民监督员监督结论对检察机关程序上的约束力。需要完善的地方在于明确限定其复核的期限和反馈结果的形式和程序。

将人民监督员制度变为权力监督或者是赋予监督结果实体上的拘束力的观点则不具可行性。检察权运行特点决定人民监督员只能是外在于检察机关对其权力的行使进行监督，通过程序设计使其成为一种检察机关必须加以慎重考虑的批评和建议，设置不接受和配合监督的制裁性措施即可。推进这一制度必须尊重宪法确立的检察权独立原则，避免强调把人民监督员制度改造为具有权力监督性质的刚性监督的种种提法，将批评建议权异化为凌驾于检察权之上的决定性权力。[6]

需要考虑的问题是，参加监督的多数人民监督员对于上一级检察机关的复核结果依然不同意时如何处理。这一问题根本上是民主原则与宪政法治原则之间的张力的表现，具体在刑事诉讼法领域便表现为《中华人民共和国刑事诉讼法》第6条群众路线与以法律为准绳及第7条准确有效执行法律义务之间的张力。民主与宪政法治的各自优势与弊端已被深刻总结和反思，现代社会，民主参与和尊重少数人的意见已成为民主的应有之意；而实质法治则对形式法治有了超越。社会主义宪政与西方宪政的区别便在于从一开始便注重实质宪政的实现[7]。由于现代国家必须以代议制的方式践行人民主权原则，使得主权的享有者与行使者之间出现了分离，法律所代表的民意可能会与现实生活中个别人的意见分歧，且由于法律的固有缺陷使得在某些情况之下，对法律的理解会产生分歧，对法律规定本身也会产生异议。人民监督员对检察机关有异议的监督意见可能是出于对法律的不同理解，也可能是合“情”而不合法律。需要有一个甄别机制，对法律的不同理解可以通过寻求权威的解释来解决；而对“情”与法之争，则不能为了所谓的社会效果牺牲宪法和法律的权威，应当严格依照法律办理，再寻求政治途径通过修改法律和宪法吸纳民意来解决问题。

三、具体制度借鉴观点之评析

人民陪审员的选任机制、权利和义务、管理机制、参与审判机制和保障机制都有了较为明确的规范依据，并在实践中积累了丰富经验，为人民监督员制度的具体制度设计提供了颇有价值的参考。

（一）关于选任机制

人民监督员的选任机制是实践中争议较大的问题，现主要有两种代表性的模式，一为同级人大常委会任命模式，比较规范的如武汉市汉阳区人大常委会会议通过的《武汉市汉阳区人民监督员工作实施办法（试行）》、《武汉市汉阳区人民监督员任免工作细则（试行）》规定了公告、推荐、登记、审查、确定候选人、公示、任命程序，其特色在于成立人民监督员选任工作小组负责程序的展开，最终由区人民代表大会常务委员会召开会议，正式任命人民监督员，并颁发任命书。二为检察机关同意模式，比较典型如《上海市检察机关人民监督员选任办法（试行）》中规定，由市人民检察院和分院确定拟选人民监督员名额，由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐并经本人同意，产生建议人选，本院检察长同意后，确定正式人选，由市人民检察院颁发人民监督员证书和《人民监督员证》。

两种模式中人民监督员建议人选的产生都采用了推荐的方式，但同级人大任命模式则能够更好地保障人民监督员独立于检察机关，其吸收了人民陪审员制度由人民法院与司法行政部门协商确定人选，由人大常委会决定的做法，同时在协商过程中还加入了人大常委会的内部机构，强化了人大在人民监督员选任事项上的权力，并且明确了具可操作性的程序，较检察机关同意模式更具中立性和包容性。这一选任方式也受到质疑：其一，是否会超越人大常委会的权限？其二，是否会使人民监督员成为人大个案监督的工具？我们认为这两点质疑都不成立。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44第1款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行的职权。人民监督员制度是宪法中批评建议权的具体实现方式，人大常委会选任人民监督员则是履行保证宪法和法律遵守和执行的职权。人民监督员虽然是由同级人大常委会任命，但其产生之后便独立于人大常委会依据其自身的独立判断行使监督权，同人大常委会之间并没有领导和附属的关系。

可借鉴人民陪审员制度由基层院选举人民监督员，并形成省级区域内的统一的人民监督员名单，基层院以外的人民检察院不再另行选任人民监督员，如需要人民监督员监督可以依据保障独立监督原则、异地监督原则、实际需要原则[8]从适合的人民监督员名单中随机抽取人民监督员。

（二）关于管理机制

人民陪审员由基层人民法院和同级司法行政部门共同集中统一管理。一些地方借鉴人民法院管理人民陪审员的做法，采取人民监督员由检察机关集中统一管理方式，这一借鉴有待商榷。一方面，两者工作机理不同。人民陪审员通过分享审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权单独存在。人民监督员则外在于检察机关，通过对检察机关办案情况的了解，依据自己的判断提出监督意见。另一方面，人民监督员与人民陪审员行使权利的身份不同。人民陪审员成为合议庭的成员时成为实质意义上的法官；人民监督员行使监督权利时是社会普通公民的身份。因此，人民陪审员应遵循法官职业道德，并承担法官应承担的责任。人民法院必须实行集中统一管理，建立培训、考核、奖惩、错案追究等配套制度来减少或避免其履职风险的发生。而人民监督员则需要保持其民众本色，独立于检察机关，由检察机关管理人民监督员只能是人民监督员制度试行过程中的权宜之计，最终需要取消检察机关的能够影响到人民监督员权利行使的实质性管理职权，如任免、奖惩、考核等。

与之相应的问题是人民监督员办公室设立问题，有研究者提出将人民监督员办公室设在各地人大常委会，成为人大常委会的一个工作部门，人民监督员的推荐、选任都由人大常委会来完成。[9]将原设于人民检察院的人民监督员办公室更名为“人民监督员联络办公室”。实践中也有地方试行由人大常委会相关工作委员会来进行管理。这一做法有待商榷，一方面，实践中很多检察院都设立了人民监督员办公室，作为人民监督员行使权利的协调、服务机构，具有专业知识，熟悉办案流程，且由于其内在于检察机关更能掌握检察机关办案的信息，对于人民监督员监督权利的行使具有重要的作用，具有不可比拟的优势。且其在实际操作中形成了一整套相对成熟的操作规程[10]，极大提高了监督效率。如果冒然将其撤销，再重新设立或者再另行组建一套机构，必然形成制度资源的浪费，影响人民监督员制度的运行。另一方面，将人民监督员办公室设在各地人大常委会，成为人大常委会的一个工作部门，在人民监督员由人大常委会任命的情形下，极易模糊人民监督员权利监督和社会监督的定位，成为人大权力监督的一部分。从而使人民监督员制度失去了作为一项新制度存在的必要性。

在现有制度资源基础上，应当进一步强化内设于检察机关的人民监督员办公室的沟通、服务职能和形式“管理”的职能，即保存人民监督员名单、对监督案件案卷存档、人民监督员参与监督等活动加以记录、统计等不影响人民监督员行使权利的服务性管理职能。强化人民监督员个体的独立性，采用“松散式”的管理方式，即制定有关人民监督员履职办法，以人民监督员会议方式，进行自我管理。人民监督员培训则可以借鉴人民陪审员制度的做法，由检察机关或与司法行政机关单独或共同培训为宜。[11]

（三）关于调查取证权利

人民监督员获取信息的渠道来自检察机关办案人员的介绍和对人民监督员提问的回答、群众的反应、旁听机制和听取相关人员的陈述，这些途径获取的信息与检察机关在自侦案件中通过侦查权行使获取的信息具有不对称性，且由于侦查期限的限制、需要检察长批准、相关制度如监所纪律的限制等方面的原因，人民监督员旁听讯问，听取有关人员的陈述、本案律师的意见，在实际操作中存在诸多困难。从而导致信息不对称与作出正确和有价值的监督意见的权利之间的矛盾。为此各地检察机关在分析现有制度中人民监督员知情权保障存在的问题同时，也在努力探索如何保障人民监督员的知情权。[12]实践中除了构建定期通报机制、监督权利告知机制、人民监督员与检察官联系机制、强化和规范监督过程中案件承办人介绍和回答问题的程序和扩宽信息渠道等方面的努力外，可否借鉴人民陪审员制度中人民陪审员享有调查权也成为实践和理论中存在较多争议的问题。

我们认为，人民监督员不应享有调查权。人民监督员享有调查权，事实上分享了实质意义上的检察权。不仅会突破刑事诉讼法及其规则关于立案、侦查、逮捕、起诉环节的检察权与诉讼参与人的权利规定，在现行的法律框架下，其合法性、正当性、证据效力必然受到质疑。且人民监督员享有调查权的效果自然无法与专业的检察机关行使检察权的效果相比拟，无法保证其就能够得出更为正确的结论，反而还增添了新的问题，即由于其对实质检察权的分享使人民监督员丧失其原本超脱的地位，且由于权力的恶性，会产生谁来监督“人民监督员”的监督循环困境。

对此，我们可以从人民陪审员制度设计中所面临的问题得到启示。人民陪审员制度也一度被赋予过多价值期待，把司法领域目前存在的、导致司法不公、司法腐败的一些主要问题的解决，都寄希望于这次人民陪审制度的完善，[13]反而消解了它本来应有的价值。人民监督员制度本身是通过民众参与，对检察权加以监督，以普通民众的生活常识、情感认知和专业知识来帮助检察机关发现错误、纠正错误和更好地行使检察权，如果将本应由检察机关承担的追究犯罪、保障人权的职责也加诸人民监督员身上，要求其作出专业、正确、公正的法律判断，作为代价必然要赋予其检察机关所享有的各项权力，事实上又变相地再塑造不穿制服的“检察官”。事实上，我们可以通过其他制度如律师制度对检察机关加以制约，不必对人民监督员制度过于苛求和赋予过多的价值期待。相比赋予其新的权力，将现有制度加以完善并规定检察机关不履行接受和配合监督义务、不履行介绍义务等方面的相应制裁性机制才更为重要。

四、借鉴人民陪审员制度法制化路径的观点之评析

虽然权利的享有并不以法律甚至是宪法的规定为要件，但权利本身具有被宪法和法律加以保障的天然渴求。即便将人民监督员制度定位为权利监督，也需要尽量争取通过正式的法律制度将其固定下来。人民监督员制度的法制化已成为实践部门和理论研究者们的共识和迫切需要解决的问题。但采用何种路径还存在争议。有研究者提出人民陪审员制度法制化的过程具有立法路径示范作用，可参照人民陪审员制度，采用中央层级的法律修改和立法，再制定具体的司法解释或实施细则的法制化路径。[14]

我们认为这一方案是目前最为合适的途径。全国人大常委会对需要法律加以规范，同时又不成熟或者又不具有单独制定法律条件或法律解释的事项采用决定的方式作出，已形成制度法制化的路径依赖。这种方式较正式的法律颁布而言具有灵活性，且由于其不需要严格依照法律规范的形式要件，较正式法律文本的制定而言阻力更小、成本较低。人民监督员制度较人民陪审员制度而言，其合法性还存在颇多争议，且其成熟性不够，采用决定的形式是较为可行的。待制度成熟完善之后再制定单行法律。

实践中地方各级人大关于人民监督员制度已有的规范性文件效力问题还需慎重对待。由于人民监督员所享有的是监督权利，同时又作为一种社会权力会对国家权力产生一定程度内的分享，涉及到国家的诉讼制度，依据《中华人民共和国立法法》的规定，诉讼制度实行法律保留，只能由法律加以规定。然而实践中，基本上各个层级的地方人大都有出台关于人民监督员制度的规范性文件情形，其中也不乏享有地方法性法规制定权层级的人大。这些规范性文件对于人民监督员制度的推行和规范化具有重要的积极作用，但同时也存在各地规范性文件不统一，甚至有较大差异的情形，以致实际上导致了刑事诉讼过程中不同地域犯罪嫌疑人被不同对待，受到不同程度保障的问题。

立法法中关于诉讼制度法律保留的规定有待商榷，一方面，其与我国宪政体制存在一定程度上的张力，我国人民法院、人民检察院由同级人大产生对同级人大负责，受同级人大监督。人大对同级法院和人民检察院的重要事项应当享有决定权，相应应当享有规范性文件的制定权。另一方面，其与我国司法体制改革的实践相背离。地方各级人大在司法体制改革的过程中扮演了较为积极的角色，在制度尚未成熟但又必须加以规范的阶段，全国人大及其常委会不可能制定全国范围内统一的法律规范，地方各级人大的实验性立法或者制定规范性文件的探索活动不仅能够使各项改革措施有规则可依，且能够为中央立法积累宝贵经验。因此不宜一概否定其在诉讼制度方面制定不违反宪法和法律精神的规范性文件的权力，同时地方各级人大也应当提高规范制定技术。但在《立法法》尚未修改的情形下，地方各级人大制定的规范性文件只能作为中央立法的经验积累，不宜提倡，应尽快出台中央层面的统一规定，地方各级人大再依据中央层面的法律规范对原有规范性文件加以修改或重新制定。

作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师；宦吉娥，武汉大学宪法与行政法专业博士研究生。

*本文系作者主持的湖北省人民检察院2008年度检察理论研究重点课题“人民监督员制度的立法建议”（项目编号：HJ2008A07）的阶段性成果。